PPP模式若干技術問題求解？高人進。
最近在學習PPP項目，關於PPP項目有些問題一直困惑，求牛人解答：
1.PPP項目的定性：發改委2014（2724）號文件明確PPP經營性項目為「特許經營」、准經營性項目為「特許經營附加補貼或投資參股」；非經營性項目為「政府購買服務」。財政部2014（76）號文件明確「政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務」。二者在PPP經營性項目及准經營性項目的定性上存在區別。按發改委體系文件，非經營性項目因不具有經營性收益似乎不存在特許經營權的說法，此種說法是否合理？特許經營和購買服務是否有明確區分？
2.PPP招商進來的投資人角色定位：如果採取的是競爭性磋商方式招商，那麼招來的投資人角色如何定位，是否應為「投融資、建設及運營」的集成商？
3、後續建設是否二次招標：通過競爭性磋商招進來的有建設相關資質及經驗的社會資本，在後續建設是否要招標？根據《招投標法實施條例》第九條第（三）款規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或提供，可以不進行招標。此條規定「免招」的前提必須為「招標方式」選定的特許經營項目投資人。那麼競爭性磋商招進來投資人後是否還要招標確定建設方？如果要重新招，那麼上述第2條方式招來的集成商意義何在？特別是對集成商中建設資質和經驗的要求是否就沒有必要體現？
4．第二次招標主體：如果要進行兩次招標，是否由社會資本成立的項目公司進行後續第二次招標？第二次招標把項目公司的股東即中選社會資本作為建設方招進來技術上是否存在障礙？
從題主的問題來看，題主對於PPP政策的研究還是很細緻的，在這裡我結合題主的問題，逐題對應解答，便於大家理解，共同探討學習。
第一個問題，簡要概括就是關於特許經營和政府購買的區別。
從概念本身的角度分析，先理解「特許經營權」，「特許經營權」是指政府授予社會資本在公共服務、基礎設施類項目上能夠經營並獲取收益的一種特殊權利。對於經營性項目、准經營性項目，是具備可經營性和可收益性的，在標的項目上是能夠設立經營權；而對於非經營性項目是不具備經營性和收益性的，至多是需要維護即可，非經營性項目是無法設立經營權的。
因此，發改委在2014（2724）號文中運作模式選擇的時候，分類指出經營性項目、准經營性項目可通過設立特許經營權的方式來操作，而非經營性項目採用政府購買服務，這裡的「政府購買服務」的概念實際上就是全部政府付費的意思。而財政部2014（76）號文提出的「政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務」，個人理解這裡是一個更為寬泛的概念，以往不採用PPP的模式時，經營性、准經營性項目的收益屬於政府非稅收入，現在採取PPP模式，一定程度上可以理解為將政府收入讓渡給社會資本，因此，從本質上可以理解為政府購買服務。
第二個問題，關於投資人角色定位的問題。
這個問題比較簡單，採用什麼採購方式引入社會資本，與社會資本的角色定位是沒有關係的。作為PPP項目的採購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來源採購五種，採用什麼樣的招標方式只是完成了引入社會資本方這一個動作，至多是在採購條件的設置上不同，選擇出的社會資本所具備的資質條件和項目經驗上的不同。至於社會資本的角色定位，是由項目所採用的運作方式所決定的；是新增項目還是存量項目，這就要考慮未來引入的社會資本是否需要承擔建設職能。
第三個問題，後續建設是否二次招標的問題。
這個問題里，題主只是混淆了兩個概念，競爭性磋商和招標方式，如上題的答案，競爭性磋商是PPP項目招標方式的一種，因此，按照《招投標法實施條例》第九條第（三）款規定，即便是通過競爭性磋商方式選定的社會資本具備建設資質，便可不再進行二次招標。
第四個問題，關於第二次招標主體的問題。
第三個問題解決了，自然不存在第四個問題了。但是關於PPP項目的招標，我還是幫你梳理一下。首先，要清晰整個PPP項目的運作流程。
圖：PPP項目流程圖
在這個流程中，需要在兩個階段需要招標。第一個很明顯的就是項目採購階段，這個階段是政府即項目實施機構為招標主體，引入社會資本。
第二個需要招標的是在項目執行階段，這一階段的招標主體為項目公司，由項目主體不能依靠自身能力完成的環節，可以通過招標引入外部資源參與項目，如前期規劃設計，可以通過招標方式，引入設計機構；承建環節可以通過招標引入建設方；運營環節可以通過招標方式引入運營方。
分清不同階段的操作主體，工作內容與目的，就更容易理解PPP項目及相關政策。
我嘗試回答你的問題，供探討。
1,、這個問題如你所說，發改委和財政部存在表述上面的分歧。從表意的角度而言，兩個定性都沒有基礎。因為定的性的客體無論是「特許經營」還是「政府購買服務」本身也是含糊的。這個含糊造成的原因是立法的缺失。具體而言，發改委所說的「政府購買服務」可以理解為狹義，財政部的「政府購買服務」可以理解為廣義。結論是，並無本質不同。你可以理解為財政部的政府購買服務也不一定完全是自己來買，拿特許經營權來讓渡也可以是一種「購買」的方式。至於按發改委體系文件，非經營性項目因不具有經營性收益似乎不存在特許經營權的說法是否合理，我認為是基本合理的。如果項目本身不具有經營性收益（用戶付費）的話，就還是完全由政府拿真金白銀來買單，而無法通過讓渡特許經營權。迷惑之處在於市場上目前存在很多假PPP項目，將拉長版的BT（加上點運營維護）包裝成PPP，但是這種所謂的「運營」不屬於我們所說的「特許經營」。
2,、這個問題問的不太明確，我沒有理解。具體可以參考《政府採購法》、《招投標法》以及《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）等有關規定理解。當然，這基本法律或部門規章都有不適應PPP的很多地方以及矛盾。有具體問題可以再提出來討論。
3、《招投標法實施條例》第九條第（三）款規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或提供，可以不進行招標。這個說的是項目承包方（即施工方）的招標問題，和建設方（投資方）的招標不是一碼事。那麼競爭性磋商招進來投資人後是否還要招標確定建設方？按說是要進行招標，確定承包方，而不是建設方。可以再理解下建設方和承包方的概念。
4、這個問題是個好問題。法律上沒有明確。
關於二次招標，補充個最新的政策：財政部《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）
九、簡政放權釋放市場主體潛力。各級財政部門要聯合有關部門，加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優化與銜接，進一步減少行政審批環節。對於涉及工程建設、設備採購或服務外包的PPP項目，已經依據政府採購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。
我們理解為，合作方符合資質條件的，不要二次招標。
長話短說。
1.兩回事。特許經營的對象是指項目本身具有盈利能力，有產生現金流能力的項目。政府購買服務的對象通常是指項目本身沒有盈利能力的，例如市政道路這種。
2.PPP參與方的責權利在合同里明確規定區分。其實和這個問題沒有邏輯上的直接聯繫。
3.目前國內的狀態，基本是中標PPP後，就同時中標施工總承包合同。會在合同內明確寫明。
4.如果不符合第3條，且由PPP項目SPV公司負責招標。
對第三個問題補充回答，按招標法及ppp操作指南的規定，如投資人或spv股東，同時具備總承包資質及能力，可由項目公司將工程直接發包給股東，ppp+epc
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