北京政府對待霧霾會不會採取不治理而是只控制？

11-29

本次APEC會議期間我國顯示了政府強大的控制力，連空氣都一塵不染了。讓我不由的有個擔心：原本寄希望於冬奧會前政府會著力植樹造林、外遷工廠、加強管理等手段來實現北京空氣的真正凈化，幾年內治理好，以後在這個破地繼續幸福生活下去~而眼下，假設APEC是個實驗的話，政府已經充分證明其可以做到精度幾乎可達到人工降雨技術的把控了……那麼北京政府有沒有可能採用更廉價低成本的短期控制來取代原本計劃的高投入還不一定有成效的長期治理？希望從政府角度出發分析問題。

我覺得題主的這個切入點「從政府角度」很不錯。因為到現在為止，以及到將來可預期的很長時間內，治理環境的主體仍然是政府，因此揣測一下政府的行為和動機，或許也能給我們一些有趣的提示。
但是這個問題讓人想要吐槽的也是這個角度——我猜最有資格回答這個問題的，大概是那些在政府機構中，有著行政和環保兩方面經驗的資深公務員了，但這種人會上知乎回答問題么......我表示懷疑。
所以也想知道這個問題答案的我只好自力更生一回，四處亂找些資料，就當是增廣見聞了。作為一個既非環境也非公管專業的工科狗，對這種尚未有定論的東西做調研，堆砌的材料肯定有以偏概全之嫌，觀點也不免摻雜了偏聽偏信和主觀臆斷，不過如果能起到拋磚引玉的作用，就也算是勞有所值了。

一。霧靄成分和來源
1. 霧霾真的解決不了么？ - 北京
2. 北京公布PM2.5源解析數據:本地來源尾氣最多|PM2.5|機動車尾氣污染北京市環保局的數據

3. 中科院查明北京PM2.5六大來源：化石燃料為主要來源中科院的數據，其中「二次無機氣溶膠」大部分由一次排放的汽車尾氣生成，所以和其他數據並無太大出入
4. 環保組織：煤炭對中國PM2.5貢獻約60%_政經頻道該報告可在網上搜到
從以上材料得出的大致結論為：
霧靄（PM2.5）成分：基本無爭議，主要是有機物，硝酸鹽，硫酸鹽
霧靄來源：雖然在具體比例上不盡相同，但大部分調查似乎都認同主要來源是煤炭燃燒，工業生產和汽車尾氣。對比1,4和2,3的數據，可以看出，不論是在全國範圍還是單北京市，燃煤+工業生產提供的PM2.5比例都高於機動車，但如果單論機動車產生的PM2.5比例，北京市要高於全國。這也符合我們的直觀認識。
在全國範圍內，燃煤+工業生產貢獻了絕大部分PM2.5似乎是大家當前的共識。二。APEC時政府的臨時措施及其效果
在APEC期間，為了保證會議的順利進行，政府花了大力氣推行各種措施。我並不在北京，沒有親眼看見，以下是在網上搜到的一些措施：
1. 交通管制

北京環保局：機動車單雙號限行對APEC藍貢獻最大全市機動車單雙號限行
雙11遇APEC快遞發延誤預警北京4成運力受影響 6環內禁止普通貨運車輛通行

2. 實行應急減排措施，工廠停產，工地停工

區域聯動多措並舉周密部署全力保障APEC空氣質量 6省區市集體行動實施應急措施
河北保障APEC措施曝光九成鋼鐵產能料受影響
河北保障APEC會議期間空氣質量 881個工地停止易揚塵作業
「APEC藍」如何保障：一周內石家莊處分29名官員為保障「APEC藍」，河北省有2000多家企業臨時停產、1900多家企業限產、1700多處工地停工。

3. 其他措施

放假，外地人羨慕嫉妒恨......
北京八寶山APEC期間暫停焚燒死者生前衣物(圖)_新聞這一條表示自己是打醬油的

這些措施肯定有很大的效果。但是否是「APEC藍」的決定性原因，知乎上也存在不同意見：

北京APEC期間的霧霾是怎麼降下去的？ - 環境
「APEC 藍」是如何實現的？ - 環境保護

這兩個問題中，最高票的回答都認為決定原因還是氣象。如果這個論斷為真的話，那麼「政府已經充分證明其可以做到精度幾乎可達到人工降雨技術的把控了」這種看法，不免有過分樂觀之嫌。

三。APEC臨時措施的可持續性如何？能否替代長期措施？
很明顯，這些措施屬於猛葯，都是殺敵一千自傷八百，代價極大。其中唯一一個可能持續的措施，就是單雙號限行，其餘措施，根本不具備長期的可行性，因此也無法替代根本的長期治理。
那麼，單雙號限行之後會不會成為長期措施呢？關於這個，知乎上也有一個相關回答：
在北京單雙號限行對經濟效率有影響嗎，能否長期下去？ - 汽車
這一篇主要提到了法理上的問題和對公共交通的影響。另一篇相關報道《北京長期單雙號限行，你同意嗎？》中提到：「在"搜狐汽車"舉辦網路調查中，63.81%參加投票的網友不支持長期實行機動車單雙號限行。有46.11%的網友表示，如果限行成為常態，將購買第二輛車。」
而且，如果我們相信前面圖中機動車對PM2.5貢獻約30%的說法，那麼在不配套其他的長期措施的情況下，單靠限行（最理想狀況下，車輛由80%減少到50%，約減少40%）也並不能使總體的PM2.5下降很多。所以，要想真正的降低PM2.5，較大地改善北京的空氣，其他的長期措施是必須的。
因此，個人認為政府不可能僅僅使用APEC期間的臨時措施來替代長期措施。

四。政府治理PM2.5的措施
然而，如果去掉這種由我附加的「短期措施=APEC期間措施」的設定，我覺得題主的提問其實又是很有道理的。政府在治理PM2.5時，確實首先集中在了一些見效快，易執行的措施上。
何以見得？我們需要先對政府的治理措施做一些了解。在過去幾年裡，政府已經發布了很多相關文件，包括：
《大氣污染防治行動計劃（國十條）》
《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法實施細則》
《重點區域大氣污染防治「十二五」規劃》
《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》
《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染防治行動計劃實施細則》
我們從中抽取《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）實施細則》這個文件來解剖一下。這個文件是國務院在2014年4月30日發布的。與其他文件相比，它比較有趣的地方在於，作為操作性強的細則，它提供了一套治理大氣污染的評分系統。上圖：

註：5(2)3 這種記號表示的是該措施在不同地區分值不同。以第8項：建築節能與供熱計量——新建建築節能為例，5(2)3 表示：

北方採暖地區新建建築節能佔2分，供熱計量佔3分
其餘地區新建建築節能佔5分

其他細節可參見文件中的解釋
圖中我用紅線勾出的是分值大於5的子項措施，可以視為「政府覺得比較重要，需要優先執行」的措施。從中可見，重點針對的是燃煤（總量控制，小鍋爐），工業污染（淘汰落後產能，清潔生產，污染治理）和機動車（油品，黃標車），正符合我們之前介紹的，關於霧靄來源的普遍認識。
而且，這些措施也明顯是比較容易執行和見效的措施。
關於易執行，《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》中，已經把各類重點企業一一列舉出來，挨個排查；油品升級么，反正所有汽油柴油基本都從兩桶油來，控制源頭就好；黃標車淘汰，實在想不起比這更易執行的措施了......另外，為這些措施買單的人，大部分也都不是強勢的利益集團。
關於易見效，由於這些措施針對的都是主要污染源，所以認真執行之後必然會有很大的效果。而且可以看出，這些措施中完全不包含長期可能有效，但短期必然無法見效的方法，如增加公共交通建設，優化城市布局，增加第三產業比重等。
那麼為什麼要把重點放在這些措施上？簡潔版的理由是，2013年發布的《北京市大氣污染防治目標責任書》提出要在2017年把PM2.5降低25%，完不成王市長就要提頭來見啰，所以肯定要集中力量搞短平快易見效的措施啊。不過為了讓答案看起來更有學術性，下面再給個加(guan)長(shui)版：

五。政府官員治理環境污染的動力
簡單分一下類，非政治性的動力和政治性的動力。
關於前者，我覺得最有代表性的是馬教主（非咆哮哥）的那段話，我相信這樣的動力是確實存在的：
「這次北京的霧霾，我特別高興，我從來沒有那麼高興過，因為特權階級他們有特權的水，這次沒有特級的空氣了，他們回到家同樣會面臨老婆孩子的指責。」
另外，政府官員們的責任心，使命感，遠見和智慧等優良品質也可以歸入這一類。
關於後者，我們假設（別問我這個假設怎麼來的，我也不知道）中央政府出於科學發展的需要，出於開發新能源，產業轉型和建設和諧社會的需求，已經有了強烈的治理環境的動力。那麼，怎樣把這種動力傳達給各級地方政府呢？
以下內容摘抄自《中國低碳發展報告（2013）》，這本神書是我在杭圖無意中翻出來的，可以說如果沒看到這本書我也不會跳出來回答這個問題。它由清華大學氣候政策研究中心（屬公管學院，奇怪的是我在清華圖書館網站上居然搜不到這本書）編寫，對中國低碳發展路線的政策和政府行為作了很透徹的闡述。雖然有些偏題，但低碳發展和環境治理也算是強相關的，所以我先來摘抄一些書中的內容，以下斜體部分為引文(P35-47)：
中國低碳治理體系的支撐要素
在中國低碳治理體系的基本邏輯中，行政發包制、政策調控、屬地管理、政治晉陞成為連接低碳內外部壓力，動力，能力，執行力的四個關鍵節點，使得其與中國低碳治理績效息息相關。
（一）行政發包制
行政發包是一種形象的類比，指的是發包方把任務發包給承包方，承包方按規定的要求交貨，發包方不具體干預生產過程，承包方佔用生產工具和設備，代表一種間接控制的分權治理。其運行機制如下：中央作為最高級別的發包人，在與地方政府經過簡單的博弈協商之後，確定了發包的方式和內容。在省級政府對市級政府分解目標之後，市級政府將調整後的低碳指標再分解到各個縣級政府。
按照方案要求，省，市，縣，鄉鎮政府主要負責人是本地區節能減排的第一責任人，企業主要負責人是本企業節能減排的第一責任人。形成了「責任層層落實，壓力層層傳遞」的工作機制。
（二）屬地化管理
屬地化管理指中央為了調動地方積極性，適度把行政審批制度改革與投資體制，財稅金融體制，社會體制和行政管理體制改革緊密結合起來，通過財權和事權分權，投資項目審批地方化等改革，賦予了地方政府發展經濟的自由裁量權和剩餘索取權。
書中這一節寫的比較難懂，結合其他文本，我覺得大致的意思是：
較少的依賴於專業化的垂直行政機構，如工信部——省經信委——市經信委——縣經信局去管理節能減排事項，而更多依賴於經信委的橫向主管行政機構，即市，縣政府進行領導。這樣節能減排就成了一把手主抓，可以打破部門之間的壁壘，並按照實際情況最大限度的發揮政府部門的行動力。
（三）政治晉陞機制
尤其隨著「一票否決制」節能減排問責實行「一票否決」（政策解讀·關注節能減排）的推行，低碳治理和政府官員仕途之間的關係要比以往任何時候都要密切，直接好處就是：雖然屬地化管理難以消除主管部門服從於地方競爭的消極現象，得益於官員晉陞機制，低碳目標責任制被納入幹部績效考核，在一定程度上遏制了這種消極現象，形成了節能減碳的自我糾錯機制。這主要體現為重視程度的上升和層層加碼的現象。
2007年11月，國家發改委出台了《單位GDP能耗考核實施方案》，制定了單位GDP能耗的量化指標，並規定了具體的考核程序和步驟。同時，國務院下發了《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》以及「三個方案」的附件。
（四）財政調控機制
1994年分稅制改革......造成了地方財政自給能力（本級財政收入/本級財政支出）的急劇下降......隨著事權的增多和城市化的不斷擴張，地方政府不得不增加大量的公共財政支出，在預算收入受限、融資渠道受阻、可出讓土地逐漸枯竭的情況下，地方政府不得不依賴於中央及上級地方政府的轉移支付，以平衡日益擴大的財政收支缺口。中央政府承諾每年在一定範圍內，通過稅收返還，補助，獎勵等方式，補償地方財政收支上的缺口，但條件是地方要響應中央號召，積極安排資金支持中央決策。
小結一下，為促進地方政府推行節能減排，通過（一）（二）（三），中央政府建立了一套相對有效的問責，授權和賞罰機制，再加上（四）的經濟激勵，共同構成了地方政府走低碳路線，節能減排的動力。
我認為，治理環境很大程度上與之具有相似的邏輯：
（一）從《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）實施細則》，《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等文件來看，上級政府在大氣污染治理方面也制定了詳盡的指標，甚至精確到了每年需完成的百分比，並將其一一傳給地方政府，這類似於「發包制」；
（二）在2015年1月1日開始實施的《新環保法》中，地方各級人民政府已經成為了環境保護主體；這類似於「屬地化管理」；
（三）《國家環境保護「十二五」規劃》首次明確將環境保護納入地方各級人民政府政績考核，並實行環境保護一票否決制；
（四）如果要想讓河北升級搬遷重污染工廠，中央政府是必須出錢的。
如果我們認為以上這些「政府動力」是可信的，那麼可以看出，這些措施與GDP增長一樣具有「時效性」，就是說，官員們只有在自己的任期內讓環境得到符合上級目標（發包）的改善，才能保證自己的仕途不受影響，並得到來自上級的可能獎勵。因此，最受青睞的治理措施，肯定是易執行見效快的措施。而更長期的措施，如產業轉型，新能源開發和綠化，如果對GDP沒有正面影響，又難以在任期內見效，就很難在這套邏輯下得到官員們的認真執行。
另外還有一個因素，就是有的長期措施確實也難以在上層進行「一刀切」的指導。像產業轉型，必然需要因地制宜，所以往往是中央政府提供一些激勵手段，由地方政府「摸著石頭過河」，這就更依賴於地方的發展水平，財政狀況和官員的魄力能力了。《中國低碳發展報告（2013）》的《中國低碳發展試點概況》部分（P294）提到了地方低碳試點的情況，可以參考。

六。結語
所以總結一下，我覺得題主的想法大致上是靠譜的。個人認為，在當前情況下，「集中精力抓主要矛盾，力爭快速見效」也完全是一種可接受的做法。不過，這和改革一樣，到了最後，硬骨頭終究還是要啃的。
美日等發達國家當年的環保運動的興起和執行，均有賴於公民團體的積極運作和推動，而我們國家在這一方面仍然比較缺乏，把本應由政府和公民社會共同承擔的責任大部分給了政府，這不能不說是一個不利因素。
從《新環保法》和各個政策文件來看，政府對污染的重視已經到了前所未有的程度，治理的措施也不可謂不嚴格。但我個人仍然存在一些疑問：
1. 如果遭遇了較長期的經濟衰退，我們是否還能堅持這種對製造業有極大壓力的環保措施？如果堅持，那麼在經濟不景氣的情境下，「倒逼轉型」的目的又是否能達到？
2. 當前的污染考核指標是完全地區化的，而對欠發達地區而言，環保的優先順序大大低於經濟發展。所以，即使一切順利，若干年後，東部發達地區的環境有了極大改善，但此時西部的欠發達地區，會不會變成東部發達地區的垃圾場？西部煤改氣工程的紛紛上馬，總讓人產生這種聯想。
或許也只有時間能夠檢驗這些問題的答案了，還好我們都能活到出結果的時候。
無論如何，京畿之地是必保的，所以題主在帝都繼續幸福生活的機率還是很大的，加油~