如何看待政府方面不斷努力推動的 PPP (公私合營) 模式、政府採購環境服務以及第三方專業治理服務等？

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有具體實例也可舉出，例如在脫硫、水處理、水價等等方面

知識量有效，只能回答問題的前半部分。已經將最新的發改投資[2014]2724號和財金【2014】113號的內容做了更新。個人研究，觀點與所在機構無關。

最近的文章把PPP定義、PPP三大模式（外包類、特許經營類、私有化類）等象牙塔的內容都寫爛了，就不涉及了。

一、PPP在中國的歷史

（一）三波行情

一般認為我國的BOT始於84年的深圳沙角B電站。而95年左右第一個由國家計委主導、吸引外資參加的廣西來賓B電站被認為是真正BOT落地我國的第一個項目。

在目前這一波PPP熱潮之前，我國已經出現了廣義PPP的兩波高峰：一是90年代中後期外資湧入參與我國基礎設施建設的一波浪潮；另一是2002年，建設部推行市政公用事業特許經營制度改革（頒布了建設部126號令）產生的一波PPP熱。但可以看出，兩波廣義PPP多以BOT或BT模式進行。

溫總任上，因為主導政府投資刺激經濟，講究效率和政績，一定程度上將PPP的社會參與度降低，產生了城投貸款模式、BT模式的絕對控制地位。令人欣喜的是，克強總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務、進行財稅預算改革。

（二）近年標誌性項目

最近幾年PPP的標誌性項目是北京地鐵4號線和鳥巢。

地鐵4號線項目將全部建設分為A、B兩個部分，A為沒有油水的洞體、車站等建設內容，由政府投資；B為設備資產投資、有油水的運營和維護，B部分吸引社會資本進行PPP。B部分特許經營SPV（京港地鐵公司）股權結構為：港鐵股份49%，首創股份49%，京投2%。如果未來B部分油水太多，產生超額收益，政府將通過調整租金形式加強對超額收益的分配。

國家體育場項目中，中信集團出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯合體。聯合體與北京國有資產經營管理公司聯合成立SPV，由SPV負責組織體育場的建設、融資工作。聯合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經營權；建設結束後由聯合體負責營運30年，營運期滿，聯合體將體育場移交北京國有資產經營管理公司。

（三）最新操作模式選擇

根據發改投資【2014】2724號文，政府指導下的最新操作模式分為經營性項目（具有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目）、准經營性項目（經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施）、非經營性項目（缺乏「使用者付費」基礎、主要依靠「政府付費」回收投資成本的項目，可通過政府購買服務）。

二、為何2013年開始PPP的真發展？

（一）解決城鎮化資金需求要求發展PPP

克強總理在經濟領域要打好的第一仗就是其倡導的城鎮化，但是同時受限於保持定力調結構、不靠財政刺激不靠松銀根的政策表態，政府作為資金需求方自然會想到社會資金和PPP模式。PPP模式將是穩健的財政和貨幣政策之下，大面積推廣城鎮化建設的主流融資渠道。

（二）財政部力推PPP

個人認為，國庫改革（加強預算管理、釐清和央行關於國庫的分權）、PPP和地方債改革（加強地方債的預算管理、通過PPP化解地方債危機）、加強中國財政在多邊開發機構中的話語權（搞亞洲基礎設施銀行等）是新任樓部長的幾大政績工程，確實也是方向正確的工程。

而財政部力推的PPP模式和地方債改革，我認為本質是將政府債務從基層地方政府收權至省級政府，打破亂象；將政府負債和補貼納入預算全口徑管理，做到中央財政心中有真的數據。

力推的背後有以下原因：1.財稅制度改革的客觀需要，地方債務到了懸崖邊緣。地方有GDP壓力和土地財政的引誘，地方舉債又不考慮未來財政收入的承受能力，習慣於借新還舊和維穩下的剛性兌付，導致地方債務到了崩盤邊緣。2. 借力推廣PPP和清理地方債，正好可以推廣預算制度改革，通過政府負債和補貼的納入預算的全口徑管理，實現掌控地方財政和地方預算平衡兩個目標。

此次財政部主推的一波PPP不同於2002年建設部126號令的那一波。當時並無部委主導，建設部門、交通部門、環保部門、國資部門各自為戰，全靠自己能力吸引社會資本完成本部門權屬之下的PPP。現在這一波明顯由財政部主導，拿出了規範地方債、納入預算等財政部門的看家權力，避免部委權力摩擦。根據財金〔2014〕113號規定，政府發起的PPP，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；社會資本發起的PPP社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

當然不得不說也有財政部vs發改委的因素（但好在最近發改委被迫比較低調，原因你懂的），比如發改投資[2014]2724號第四條要求，按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進；第五條要求發改機構做好項目儲備，各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，在項目儲備上還是比較攬權。

（三）轉變政府職能的體制改革歡迎PPP的倒推

本屆政府將減少政府審批事項、轉變政府職能作為改革方向。從原來政府完全主導、無規劃超額負債發展經濟轉變為吸引社會資本合作、將部分風險（當然也有收益）轉給民間資本，正是PPP模式可以達到的。如果PPP推廣、執行妥當，確實可以達到提高社會產品和服務質量、倒逼政府轉變職能的效果。

（四）引導民營資本投向正確的領域

《資本論》講到資本的本質是為了追求利潤而不擇手段。資本的本質就是往高收益甚至投機的領域流動，一旦堵住資本追求利潤的渠道，資本的洪水就可能淹沒實體經濟。

而在我國，恰恰是大量的民間資本卻無處可流：1. 政府四萬億資金投在公共項目中，擠出民營資本；2. 近年來傳統資源類（如山西內蒙的煤炭）行業、低級製造業（如廣東的低級製造業），或者因為環保安全、或因「騰籠換鳥」的產業升級，擠出民營資本；3. 兩大資本傳統流向-股市和樓市？股市低迷且骯髒、樓市管制且敏感；4. 出入境投資海外？資本項目管制下國內民營資本合法出境投資的成本過大。因為以上原因，無法停歇的民營資本湧向了脫離監管的民間金融。但無實體投資而高利率空轉的民間金融將拖垮整個經濟。

民營資本無處去的同時，卻是政府負債過高……推動PPP模式是政府順應情勢的明智做法。只是需要放棄一些政府主導一切的官本位思想。

三、具體推動的法律法規

（一）國務院

《國務院辦公廳關於做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明文【2013】20號）

《關於深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號國務院關於深化預算管理制度改革的決定）

《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號文國務院關於加強地方政府性債務管理的意見）

2014年10月，李克強主持召開國務院常務會議，要求積極推廣PPP。（李克強：積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式）

（二）財政部

2014年9月《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財經76號文關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知）

2014年10月《地方政府性存量債務清理處置辦法》（徵求意見稿徵求意見稿全文）

2014年10月《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預351號關於印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知）

2014年11月《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知）

（三）發改委

2014年5月，《國家發改委關於發布首批基礎設施等領域鼓勵社會資本投資項目的通知》（發改基礎【2014】981號關於發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知(發改基礎[2014]981號)）

2014年12月，《國家發改委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號關於開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資[2014]2724號)）

2014年12月，發改委政府和社會資本合作項目通用合同指南（http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201412/W020141204398139719768.pdf）

（四）省市配套細則

2014年5月湖南省《湖南省政府性債務管理實施細則》（湖南省人民政府辦公廳關於印發《湖南省政府性債務管理實施細則》的通知湖南省財政廳湖南財政網）

2014年7月青海省組織全省PPP融資模式培訓

2014年8月湖南省《湖南省人民政府辦公廳關於鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》（《關於鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》解讀）

2014年8月江蘇省在南京召開PPP試點項目推介會，推出15個試點項目。

2014年8月陝西省《關於鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設的意見》（陝西鼓勵社會資本參與運營城市基礎設施建設）

2014年8月浙江省《關於進一步加強浙江省政府投資項目融資建設管理指導意見》（浙江省發改委浙江省財政廳關於印發《關於進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》的通知）

2014年9月安徽省《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》（http://www.fjcz.gov.cn/upfiles/files/FEA5CDA3-D605-5850-C3E972B88DAA5E22.pdf）

2014年9月吉林省《吉林關於國務院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》（吉林省人民政府門戶網站）

2014年10月吉林發改委推出36個鼓勵社會資本參與建設示範項目（吉林千億投資吸引社會資本涉鐵路水利等7領域）

四、PPP將帶來的的配套改革

（一）地方債與融資平台模式不得不改革

根據審計署數據，截至2013年6月末，地方政府債務10.9萬億，地方政府性債務17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億。可以說，城投公司貸款模式是現在地方政府融資的主要模式，也是難以監管的原因（相比發政府債券）。

根據Moody數據，省級政府債務占該省GDP比值的全國平均值為31.4%，最高的貴州接近80%。融資平台償還能力嚴重依賴土地出讓金，形成地方政府與融資平台全面押寶國家經濟、尤其是土地經濟上行的局面。即便是目前土地經濟未有大的下跌，融資平台已經開始大量借新還舊（據中誠信國際數據，通過對1100家融資平台公司統計，2011-2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏觀經濟和土地經濟未來有大的下跌，將形成地方債務系統風險。

現在的做法是清理存量債務、甄別現存政府債務，老的老辦法，新的新辦法，以平穩過渡。

未來的辦法是嚴控政府舉債的項目用途；嚴控貸款，走政府發債或PPP，同時將政府債務分門別類納入全口徑預算管理。

1. 何為現有地方債務？

以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。因此2013年審計的地方債務，也就是判斷現有債務的基礎，為：（1）地方政府負有償還義務的債，一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。（2）地方政府擔保負債：因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。（3）地方政府可能承擔一定救助義務的債務：指政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。（4）前述三種債務之外通過非傳統舉債：通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。二是政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用於非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。三是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平台公司）、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用於公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

簡單來說，根據國發【2014】43號文，前述（1）是稱為政府債務；前述（1）+（2）+（3）稱為政府性債務；前述（2）+（3）稱為政府或有負債。

2. 如何甄別？

地方債甄別由財政部門牽頭，對政府有償還義務的現有債務按照以下標準進行債務分類：

（1）如能通過PPP模式轉化為企業債務，不納入政府負債。（2）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。（3）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。（4）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。以上債務分類要求的最終確認，需要債務部門負責人、地方財政部門負責人、地方政府主要負責人三方共同簽字負責，同時要求地方審計部門出具審計意見，之後（不晚於2015年1月）逐級上報至國家財政部。

3. 關於「公益性」的標準

根據國發【2014】43號文，地方政府舉債主要針對公益性事業，不得舉債用於經常性支出。那麼問題來了，何為「公益性」呢？《關於貫徹國務院加強地方政府融資平台公司管理通知》（財預【2010】412號文財政部發展改革委人民銀行銀監會關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知相關事項的通知）和《國務院辦公廳關於做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電【2013】20號）做了定義，請自行理解。

話說回來，如果要做的項目又是「公益性」的，又有一定的收益，那就舒服了：未來對有一定收益的公益性事業發展，既可由地方政府發行專項債券融資，也可PPP模式。當然，兩個備選方案（地方專項債券和PPP）均有限制：針對地方專項債券，國家上收了地方債券的發債審批權至省級政府，控制了基層地方政府的不理智舉債衝動；針對PPP，地方政府不得承擔還款責任，可以採取財政補貼，但財政補貼也要納入預算管理（有了預算相關程序管制）。

4. 如何穩定過渡？

甄別後的處置太猛要搞亂系統的，我國政府向來是注重穩定的。

43號文要求，地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決後續融資。

據說，對於保障房、水利、土地儲備、公路四個領域，如果是2014年9月以前的在建項目，將給予一年寬限期，2015年可以繼續使用貸款方式。

5. 地方融資平台和城投債的未來？

（1）地方融資平台的定義見財預【2010】412號文。43號文要求未來要剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。與地方融資平台相關聯的政信業務目前的業務模式也將面臨一定轉型壓力。

（2）城投債是指地方國有性質企業發行的債券，同時滿足以下三個條件之一：要麼償債資金來源為財政資金、要麼有政府或有擔保、要麼資金所投項目為公益項目。

現存的城投債，如果在甄別中納入了政府預算管理，則成為主權擔保的搶手貨；甄別後無法納入財政預算管理的城投債將被推向市場。

未來的城投債，要麼被43號文搞死（財政資金無法償債、財政無法擔保），要麼因為前述的「公益性」而苟且存活並且轉化為「公益性政府債券」。但未來苟且著的「公益性」的城投債必然收益率下降，只能吸引風險偏好穩健的資金，難現以前的輝煌。

（3）用不了18年又是一條好漢

以上是法律解釋，從現實主義考慮，請相信未來國內金融家的實力，解決政府融資問題的創新型政府投融資主體/結構一定會出現的。現在地方融資平台和城投債轉世投胎用不了幾年；規避了43號文的創新型主體/結構，就是未來市場上扼殺PPP嬰兒真正長大的黑手。

6. 小總結：

未來地方政府債務限制頗多，如舉債級別提升（省級），舉債用途限制（公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出）、舉債規模限制（財政部測算、國務院確定、人大批准）、分類納入預算管理（如何分類，前文所述）。

限制的兩個後果：（1）老項目老債務先甄別，再規範，該剝離的剝離、該倒霉失去預算覆蓋的就倒霉，當然政府一貫作風也要穩定（2）新項目走舊的城投公司模式、貸款融資模式將面臨困難，主要是政府擔保還款失去了（3）新項目應該會多走PPP模式，社會資本與政府成立SPV做的項目既不屬於政府債務，又不屬於政府或有債務，但需要財政補貼的要納入預算管理。未來PPP模式可能和最近放開監管的資產證券化相結合。

（二）退熱BT融資模式的改革

象牙塔里，BT本是BOT的一種變形。但實務中的BT以其固有魅力深深吸引了我國政府和承包商：投資人建設後（B），不想陷入長期運營（O）的泥潭，想儘快拿錢走人；同時政府面臨全面鋪開各種基礎設施建設的壓力，想自己儘快回購以便完全控制支配基礎設施，又無能力一下子全額回購，BT恰好給了政府建設和回購時分期支付的兩大財政緩衝。

BT模式實務中是僅次於政府平台貸款的第二大融資模式，遠大於地方政府債券融資。BT模式實質是社會資本的短期、有限參與，是地方政府利用優勢地位要求承包商墊資的變相模式，一直都掩蓋著真正PPP模式的光芒。其實早在2012年的《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（463號文關於制止地方政府違法違規融資行為的通知）早就限制了BT模式：【除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。】

但是463號文之後BT還是做……希望新的地方債改革和真PPP推廣能讓BT真正退熱。

（三）適用政府招投標制度和採購制度的細化改革

招投標和政府採購是敏感的、影響投資者利益的，也容易產生腐敗的。

1. PPP是否必須招投標？

未來PPP制度的配套法規應當詳細分析一下招投標法第三條對PPP模式的適用。

從現實角度講，招投標程序對招標人限制很多，對招標人根據自己未來意圖起草招標文件的能力和水平考驗很大。真正的PPP（相比以前流行的假PPP真BT模式）推廣初期招標人是否有相應的能力組織好招投標？財金〔2014〕113號專門規定，公開招標主要適用於核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府採購政策，且採購中不作更改的項目，是否也有對此問題的擔憂呢？

不規定好招投標就會搞亂PPP，現在的PPP才推廣幾天，甚至已經有地方政府為了吸引PPP，放言PPP項目土地不用招拍掛……

按照《政府非招標採購方式管理辦法》（財政部第74號令中華人民共和國財政部令第74號――政府採購非招標採購方式管理辦法）規定的競爭性談判方式是否更合適於PPP？當然，在PPP模式下面，設計具體設計、建設時（EPC或DB），項目的工程建設、設備採購、服務採購等，應當履行《招投標法》的程序。

2. PPP是否必須走政府採購？

財金【2014】76號文規定地方財政部門應當會同行業主管部門，按照政府採購規定選擇項目合作夥伴。此文的級別效力是否達到強制政府採購值得探討。

根據財金76號文，目前財政部要首先選擇一批以「使用者付費」為基礎的項目進行示範，只是在必要時再輔以「政府付費」。如果地方政府的PPP項目的還款來源為終端用戶付費而非政府資金，是否屬於強制政府採購值得探討。

根據財金〔2014〕113號，項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。

（四）特許經營制度的細化改革

特許經營包括公對私的Concession和私對私商業性的Franchise。公共服務和產品下的PPP對應的是Concession。

2014年5月公布的《基礎設施和公用事業特許經營法（徵求意見稿）》中定義，特許經營是「各級人民政府依法選擇國內外企業法人或其他組織，並簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和範圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。」希望配套PPP急需的該法由人大儘快推出。

五、PPP內熱外冷的現狀

順便簡單一提中國企業走出去的PPP模式。走出去承包如何從EPC升級為PPP，促使中國國際承包商更好的通過投資融入東道國、延長我國承包商在東道國的承包利益鏈，同時減小東道國債務壓力，值得探討。目前的現狀是國內PPP模式一片火熱，境外PPP缺少政策支持，空喊多年並無實質進展。

六、結語

我國地方政府多年來契約精神缺失。在政府主導、公共資金投資的前提下，政府霸道些尚可理解，PPP模式下如何與私人投資者打交道，是地方政府需要提高的。所以不得不說，火熱的反腐工作實際給PPP營造了紮根中國的較好軟環境。

不要不相信李總理和樓部長的決心，但也不要忽視地方有才的群眾們的應對能力。從長遠看，如果解決不了前述配套問題，我國目前力推的PPP模式可能將成為解決地方債務危機的臨時措施，誘拐民間資本參與救火。

希望真正的PPP模式在國內真正的實施。希望未來改變城投公司絕對依賴貸款的模式、減少假PPP的BT模式；希望地方政府理性負債、完善預算監管；希望民營資本未來可真正從PPP中獲得收益，PPP中的民營權益可以獲得陸續出台的法律細則的保護。這樣的經濟發展模式才是健康的，才是克強總理和樓部長追求的。

不講象牙塔的定義，希望本文能把我國PPP相關的事講得務實、清楚。作為一個對邏輯性和關聯性有重度潔癖的法律人，我不得不承認有些內容由PPP扯遠，但因為與之密不可分，請諒解。

這是一個很開放的問題，鄙人不才，也來貢獻一下自己的觀點。

對於政府採購環境服務和第三方專業治理服務，個人關注不多，根據目前的理解，大體可以歸入廣義的PPP模式，只不過有各自獨特的融資和運營方法。

至於PPP，值得關注的有兩方面，一是國家為什麼要在這個時點大力推動PPP模式，也就是背景問題，二是推動PPP模式會產生怎樣的影響，也就是前景問題。以下分別論述。

一、國家為什麼要大力推動PPP模式

1.中國的經濟發展對固定資產投資已經形成「路徑依賴」

長期以來，中國的經濟發展高度依賴投資，這一點已經得到了很多機構的關注和研究。在這裡偷個懶，具體的文獻和數據就不列舉了，援引兩篇2013年的報道。

國際貨幣基金組織（IMF）駐華首席代表李一衡：研究報告數據顯示，目前中國投資佔GDP的比重已接近50%。2007年至2011年，為克服世界金融危機帶來的負面效應，中國政府進一步提高了投資比重，中國這一時期已經過度投資。以投資佔GDP的比重來看，超出均衡水平12-20個百分點。（IMF稱中國已是過度投資投資佔GDP比重近50%_財經）

全國政協常委、經濟委員會副主任，工業和信息化部原部長李毅中：2013年，當年的投資和GDP的比例達76.7%，而這個比例「十一五」是59.5%，「十五」是41.58%，「九五」是32.83%，隨著時間的推移，固定資產投資和當年GDP的比例越來越高。（李毅中：2013年固定資產投資佔GDP比例高達76%_網易財經）

這裡不得不提到的，就是被媒體廣泛關注的「四萬億計劃」。根據百度百科，「2008年9月，國際金融危機全面爆發後，中國經濟增速快速回落，出口出現負增長，大批農民工返鄉，經濟面臨硬著陸的風險。為了應對這種危局，中國政府於2008年11月推出了進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的十項措施。初步匡算，實施這十大措施，到2010年底約需投資4萬億元。」四萬億計劃的功過是非，本人無意妄評，不過國民經濟過度依賴投資的確不是健康穩定的表現。國家層面早已意識到這樣的問題，近年來出台了各項政策措施，試圖提升消費和出口對GDP增長的貢獻。

然而，2014年中國宏觀經濟下行壓力不斷加劇，逼迫國家再度以投資提振經濟表現。種種跡象與2008年的「四萬億計劃」何其相似。

2014年前三季度，中國GDP增長率為7.4，未達「兩會」定出的7.5增長目標；各方預測，2015年的經濟增長速度可能進一步下行至7.0至7.3之間。就北京市的情況看來，2014年的經濟增長雖然保持穩健，但投資領域的增長點幾乎僅有房地產（而且還不是能夠拉動實體經濟的建安工程投資），消費領域的增長點幾乎僅有京東、小米兩大電商。可以說，中國的高速經濟增長模式，又一次面臨重大考驗。

於是，中央不得不再度祭起投資大旗。無論是2014年以來新型城鎮化、城市群協同等熱點領域蘊含的投資契機，還是國家發改委21天內批複16條鐵路5個機場的具體動作（國家發改委21天內批複16條鐵路5個機場發力穩增長），都顯示了國務院「重操舊業」、以投資拉動經濟的「無奈」決策。

2.中國上一輪固定資產投資模式帶來的兩大隱憂

要說清這個問題，我們首先來看國家統計局網站公布的一組數據：2012年，我國全社會固定資產投資按資金來源劃分，國家預算內資金18958.66億元、佔比4.63%，國內貸款51593.5億元、佔比12.59%，利用外資4468.78億元、佔比1.09%，自籌和其他資金334654億元、佔比81.69%。

這組數據隱藏了怎樣的信息呢？「國家預算內資金」由財政預算決定，而各地的財政預算需要通過人民代表大會審批通過，這一部分資金的透明性、合規性最高，在法理上是人民民主決策的結果，在我國固定資產投資中所佔的比例卻僅有不到5%；「國內貸款」通過金融市場獲得，運作模式相對規範，社會資本也有較大機會參與，這一部分所佔的比例也僅有13%；其他82%基本都是「自籌和其他資金」，具體的資金來源、運作方式、資金投向，都是不透明、不公開的，這對於採礦業、製造業等市場化行業還算正常，畢竟各公司的具體投資情況都屬於商業秘密，但電氣水（預算內資金佔比6.69%、國內貸款佔比28.16%）、交通運輸（預算內資金佔比12.53%、國內貸款佔比29.30%）、公共設施管理（預算內資金佔比18.22%、國內貸款佔比12.19%）等具有鮮明公共利益特徵的行業，自籌和其他資金佔比依然居高不下，這樣的投資模式多年運作下來，已經積聚了不小的風險。

表層風險：政府債務水平不明，威脅國家財政平衡。政府債務問題前一階段已經得到了廣泛關注和論述，這裡不展開說了。對於管理決策來說，最可怕的不是問題有多麼嚴峻、棘手，而是有了嚴峻、棘手的問題卻無法及時發現；在此前的固定資產投資模式中，政府債務多數以統計數據中的「自籌和其他資金」體現，恰恰屬於這種「無法及時發現」的問題；於是，國務院力推政府債務審計，審計署一大輪折騰下來，問題算是摸清了，對於經濟發展的傷害也是不小（審計對於工作開展有多大影響，相信親身經歷過的都有深刻體會）。未來，必須搞一輪傷筋動骨的審計才能弄明白政府債務水平，這樣的模式顯然是不可取的。上述是PPP等一攬子財政新規誕生的表層原因。

深層風險：地方政府和發改系統權力擴張，中央政策傳導受阻、政府部門力量失衡。在涉及公共利益的固定資產投資項目中，一旦使用「自籌和其他資金」，就基本規避了人民代表大會的監管，錢要怎麼投、投多少，完全成了地方政府的內部決策、甚至是一把手的個人決策，再加上中國以投資為主力的經濟結構，種種因素共同造成了「一把手經濟」、「政績工程」盛行，「種樹市長」、「修路市長」層出不窮，樓堂館所屢禁不止，政府換屆留下半拉子工程等種種亂象；地方政府的投資決策權力擴張，很容易導致財政資金的不當使用、透支未來財政收入。同時，既然資金來源缺少監管，資金投向就成了固定資產投資項目上馬的唯一決定性因素，負責項目審批的發改系統難免「一家獨大」，不利於各部門的力量制衡。

3.PPP等一攬子財政新規有望成為解決固定資產投資問題的一劑良藥？

國家力推PPP模式，確實有助於社會資本進入公共基礎設施投資領域，但前途光明、道路曲折；更值得關注的，恰恰不是PPP模式本身，而是「一法三規」（預演算法修正案，國發43號、45號文，財金76號文）等有關文件對預算管理與政府舉債的限制和規範。下面選幾個要點，談一談個人看法。

債務主體：僅限省級政府，不得通過企事業單位等舉借。這一新規很有意思，結合前一階段政府融資平台、委託代建（BT）模式的盛行及相關政策動態，完美體現了監管與創新「貓捉老鼠」的互動過程——首先，地方政府創新了融資平台模式，通過政府控制下的企業舉借債務，貸款不必納入地方政府預算，大大簡化了決策審批流程，推動了各地固定資產投資的迅猛增長；接著，融資平台問題得到國務院重視，人民銀行、銀監會對各地融資平台進行名單制管理，加強現金流分析，嚴控負債率過高的平台繼續融資，堵住了部分地方政府通過融資平台過度舉債的口子；隨後，委託代建（BT）模式得到廣泛推行，由市場化運作的企業負責基礎設施建設，政府通過BT協議直接或間接承擔還款責任，既然不再藉助融資平台，名單制管理也就失去了效用；接下來，財政部出台文件，要求地方政府不得通過BT等回購方式舉借政府性債務；最後，就是前文提到的「一法三規」，表面上看來，地方政府通過第三方舉借債務的口子已經被徹底堵死，監管一方已經出招，接下來就看創新一方如何進行後續應對。

預算管理：政府收支全部納入預算，預算公開首次入法。進一步嚴格預算管理是本次《預演算法》修訂的核心精神，結合債務主體的規範，目前看來可以有力限制地方政府的舉債行為，使其難以繞過地方人大和公眾的監管，一舉解決前文所述的兩大隱患——一方面，地方政府債務水平高度透明化；另一方面，其大搞建設、透支未來的衝動也能得到有效抑制。

二、推動PPP模式等一攬子財政新規會產生怎樣的影響

1.發改系統與財政系統權責的再平衡

論述這一點之前，我想先閑扯一下近期的兩次經歷。

一次是在內部培訓中，國家發改委的某位司長直接批評了財政部近期的一些規定和做法——雖然是學者型官員在非公開場合發表言論，司局級幹部對其他部委的政策做出負面評論，也是相當罕見的現象。

一次是在融資工作中，本來是地方班子已經拍板的模式、連會議紀要都已印發，財政口的動作卻遲遲跟不上來，即便終於做通了工作，推行一段時間後又變了主意、執意調整部分細節安排，導致整體流程一拖再拖，這在以往的「班子——委辦局」關係中可謂稀奇。

可見，在這樣一個特殊時期，財政系統和發改系統對於各自未來的角色定位，難免產生各種各樣的想法。

財政新規的要義，在於規範地方政府的「花錢」行為，勢必削弱發改系統的決策影響力——以往，項目建設的審批權集中在發改一家；財政新規一出，即便是發改系統批准上馬的項目，財政預算不給錢，照樣無法建設。

這樣看來，往輕了說，發改系統以後要加強和財政系統的協調，發改準備推的項目，需要和財政打好招呼，先在明年政預算里留好位置；往重了說，就是發改系統的決策受到了財政系統的掣肘。

至於未來這兩大部委會怎麼博弈，博弈的均衡點在哪裡，我們拭目以待。

2.行政體制改革——（形式？）民主的推進和政府職能的精簡

財政政策和貨幣政策，是國家調控宏觀經濟的兩大手段；法理上來講，這兩大手段的運用，都是通過人民幣代表大會制度，經民主決策的。

有趣的是，在過去的投融資模式中，財政政策中非常重要的投資決策，卻往往與廣大民眾沒有絲毫關係。

從這一輪財政新規，不難看出國務院推進改革、簡政放權的總體思路——通過提升地方人大在財政預算中的決策地位、將舉債權力上收至省級政府、規範地方政府舉債的用途和方式，在深化民主進程的同時，縮短政策傳導通路，加強國務院對國民經濟關鍵領域的控制力度。

這樣一來，權力受到最大影響是哪一方呢？自然是省級以下地方政府——舉債權被上級政府收走不說，投融資行為還受到了地方人大的牽制。儘管中國的民主被認為是形式民主、地方人大也一直很「講政治」，當財政決策真切影響到個體利益時，總會有個別「膽大妄為之士」跳出來說話吧？

3.社會資本更多參與基礎設施建設？

從形式上來講，財政新規的推行，一定會促使社會資本更多參與基礎設施建設——對於地方政府而言，太多的口子被封死，為了繼續控制一些公益性不那麼高卻有很大油水的領域，只能依賴市場化主體，讓渡部分利益。

不過，融資平台也好，BT也好，PPP、BOT、TOT也好，說到底不過是表層的組織形式，在美國可能是民資參與公共設施建設的最重要途徑，在中國，國資為大、民資為小的根本遊戲規則，短期內卻不可能改變。所謂「橘生淮南則為橘，生於淮北則為枳」，就是這樣的道理。

舉個具體的例子，「土地經濟」是前一階段地方政府的財政命脈，最早是各地土儲部門（融資平台）關起門來辦事、悶聲大發財。限制融資平台、BT模式興起之後，表面上看來，市場化主體的確是參與了土地一級開發、從政府盤中分得一杯羹，實際上，且不論民資在項目中有多少決策權，就連開發商所獲利潤，也是在成本基礎上定死的，大筆大筆的出讓溢價，最終還不是落到地方財政的口袋裡。

所以說，萬變不離其宗，無論規則怎麼變化，最終獲益的一定是懂得利用規則的大玩家們。財政新規的推行，必然會帶動新一輪的金融創新。我們一定要相信，相信廣大金融家和財政官的無窮智慧；我們一定要清醒，認清國有資本在國內市場的絕對壟斷。

當然，變革總會帶來希望。就像財政法的修正總歸是提升了人大的地位一樣，地方政府投融資方式的規範，或多或少會給民資進入基礎設施建設領域提供機會，與以往的歷次嘗試一同，為終將到來的大變革積蓄力量。

就讓我們共同期待，期待國家經濟發展模式真正成熟的那一天。

（文末註：文中有關政府部門間關係和運作模式的敘述，均是本人憑藉主觀臆斷得出的，不代表國家各級政府及委辦部門的真實運作狀態。本人堅決擁護中國共產黨的各項決策，堅決支持國務院的各類決定。特此聲明。）

華萊士已經說的很好了，看完之後，學習很多，我來班門弄斧，結合工作補充一點。
在我看來，政府推行PPP除了解決地方債務以及支持城鎮化建設之外最大的影響是有效降低了金融業（尤其是銀行體系）的風險（地方債務和銀行風險在某種程度上其實是一個硬幣的兩面）。
此前，政府融資主要通過平台公司向銀行進行貸款融資。在這個過程中，有兩樣東西至關重要，也就是說必須是真的：一是土地證，二是地方人大決議納入財政預算（所以某樓所說的財政預算決策其實早已有了）。

（這兩樣東西相當於給地方政府在各大行的貸款上了雙份保險，如果地方政府最後還不起錢，可以給地，如果還不夠，之後可以用財政預算補。但是這兩份保險中間有很大的關聯性——土地，地方政府的財政收入很大程度上依賴於土地出售，和土地證一道，他們的價值取決於房地產業冷暖，也就是說雙份保險其實也就是一份保險。）

而這兩樣東西在如今房地產不景氣以及地方政府手中儲備土地日益減少的情況下已經漸漸暴露出風險，而政府在此情況下顯然有些進退維谷，退一步勢必造成經濟波動甚至通縮，而進一步，顯然地方債風險會積重難返，日後一旦爆發，後果更加嚴重。但地方官員顯然這方面顧慮更少一點，由於地方官員在一個地方任期有限，所以幾乎所有的地方官員都是風險偏好者，習慣在任期加大槓桿，透支當地經濟潛力，退一步，政績下滑，自然不能選，而進一步，更大的可能是給下一任留下爛攤子，也就是所謂的「道德風險」。

而幾乎所有重要的銀行都算是體制內一員，這一點從他們的行長都有中組部任命就可以看出來。既然是體制內，那麼行長和地方官員也就大同小異。推及地方各行行長，也是此理，他們在任期內也傾向於多貸款。雖然在職位上並不隸屬於各地政府，但是都有著非比尋常的默契，地方分管金融的領導如果重視和銀行關係的話，也會每周請行長開行長例會，項目貸款有時也會有項目貸款推進會。

二者一拍即合，在政府融資的道路上開始狂飆突進。（我所在本地某行行長，在上個月項目貸款窗口關閉之前的一個月，天天加班，又完成了兩筆項目貸款，大概是因為有獎金的原因，對此事比地方政府還要熱衷）

這樣導致的結果也就是銀行的壞賬日益增多。

此前解決銀行壞賬的方法是將風險不斷在體制內分攤，例如當年成立四大資產公司處理四大行不良貸款問題，又例如關閉的海發行債權債務託管至工行。（從上世紀末開始，中國處理銀行壞賬的方法就是通過資產管理公司原價收購銀行壞賬，而資產公司的資金則來自於發行的債券以及財政部的白條，這些債券和白條則在體制內轉過多次手後，從銀行體系里掏出真金白銀。而這樣的結果，只是銀行的資產負債表變得漂亮，而風險從未消失過，只是被掩蓋了。）

這也是中國銀行從未有一例倒閉的關鍵原因之一。（具體參見與《紅色資本》，此書強烈推薦！！！作者還有一本《私有化中國》，可惜沒有中文版）

這一次，則顯得有些不一樣！！！！
政府推動PPP，大力引導社會資本進入公共服務領域，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的第二條甚至明確表示：本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。
這樣做，一個直觀的影響是將體制內風險導出外部，並在這個過程中獲取大量資金，消除地方債務，消除銀行潛在危機。相對於上述將風險在體制內不斷分攤的做法來說，政府這次推動PPP更能從根本上剷除危機（無論是政府的還是銀行的）。
此外，引入社會資本還會產生「鯰魚效應」，就我半年期的基層工作經驗來看，政府在通過地方融資平台借貸時，一般是能借多少就借多少，提款之後才考慮要如何使用，有時候想不出來接到手的錢該怎麼用，就是主任推給縣長，縣長再推給書記，書記再推給縣長，如此反覆，然後突然有個地方出現窟窿，就把錢往裡一扔，這種情況下的決策，勢必會造成浪費和盲目。
而PPP推行之後，這種情況就會得到很大改善，而社會資本也會帶來先進的管理經驗以及更加規範的成本控制手段，這些都可以確保資源的有效配置。

暫時寫這麼多，有空繼續寫。

資歷尚淺，沒有ppp實操經驗，碰巧聽說過ppp，斗膽來蒙幾句。

借一句老師講過的話：從來沒有哪個model或者contract可以滿足所有項目的需求，決定用nec還是ppp還是lum sum contract，一定是看項目自己的實際。

在政府的角度，有幾個猜測：希望可以借第三方（private sectior）減輕地方政府城投債的負擔，不要讓地方政府深陷在借錢建設的泥潭裏（感覺這是最大最盲目的動力了，所以才會有人覺得ppp說到底就是project finance的問題）；再一個就是可以把項目建設過程中的風險卸給private sector；再下來減輕運營公共項目的負擔；還能把private section綁在項目運營上，爭取少做冤大頭...要說下去的話能做出幾十頁ppt了。所以你看政府對這個事情熱情是有道理的呀，誰不想做那個push the button就能拯救世界的人呢。

對行業來說，也算半個好事。要改變一個行業的大環境不是一件容易的事情，搶到一個工程就能賺黑心錢賺到夜不能寐的日子在我看來也差不多到頭了（男票剛入行，每天被前輩叨念一個項目賺五個點我們都活下來了真是勤勞勇敢的中國人），那種多一個人簽字造價就多一個零的日子大概也不長了呢。理想的合同環境下，private section背更多風險可以換來更大的自主性，似乎是給這個行業拱出來了一個寬廣一點的成長空間。而且很多公共項目本身也是運營要遠比建設重要得多，後者卻一次把所有人的熱情都消耗殆盡。

然後上面有答案提到項目本身要能產生現金流，也不一定？視乎項目本身，有的項目本來就是一個公共服務，建好之後政府來買公共服務，這樣的項目打包出去感覺還是很好賣的吧（嗯嗯最近大家也突然對保理熱情高漲呢）。

因為沒有ppp的實操經驗，有幾個事情我想不通的：政府裏懂得在ppp項目裏具體怎麼做事的人要先培養出來再上項目麼；我們需要的帥氣contractor還有霸道總裁范的manager team在哪裡；視乎performance來給錢的話，權力尋租呀麼權力尋租；分包大概會在實踐裏變成一個值得考慮的小問題？

可能有的人從這裡面嗅到了錢的味道，但是因為我還在象牙塔裏沒有機會跟他們一起賺錢，交稅去跟大家一起買公共服務的話，作為納稅人的我對ppp是略冷感的——可能不是想像中的雪中送炭，可能只是錦上添花。
抱歉設備暫時沒有簡體輸入，請簡體聖母不要來擾，請一定要忍住用簡體帶來的神聖優越感。

被人邀請了，這裡硬著頭皮答一答吧

首先聲明，回答不涉及PPP的具體概念，以及PPP的重點投資領域，前者資料太多了，後者請參考國發[2014]60號文。

上面這個問題問得實在是寬泛，「如何看待？」，實在不知道你想問啥啊。每個人知識面都有側重，我就試著說說以下方面吧。

1、
PPP模式與環保產業

對這個其實不是太了解，想說的是PPP及ZF採購等並不是新的東西，污水處理廠早就在各地實行特許經營權了（當然也有ZF自己辦的）。要說有什麼影響，只能是後面新開的採用特許經營的可能會更多一些吧。但特許經營也就適應污水處理廠本身而已，污水管網你去建一個試試？涉及到的拆遷挖路什麼的死活是玩不轉的。

大的燃煤電廠的脫硫都是自己搞的，或者設立專門的公司來投資或管理，既然是一份穩定的利益就沒理由給別人賺去對吧。小的企業的脫硫沒接觸過，不太了解了，但純屬私營單位的行為，和ZF沒太多關聯。

各地的供水多數為ZF自辦，少數由專門的水務集團運營。近年來，作為利益主體的地方ZF和水務公司一直有提價衝動，但因為關係到民生問題，地方ZF好歹還顧及聲譽，水務集團則更多的是逐利，所以這中間矛盾很大。此前了解到某水務集團收購了某地級市的自來水廠後，一直不更新老舊設備（可能是協議不夠完善），民怨較大。

2、
PPP模式的投融資

首先要運作PPP的項目必須是有現金流能賺錢，在城市修條大馬路總不能用PPP來干吧（除非攔路收費），而能賺錢的項目就有能力獲得外部融資，剩下的無非是期限、對價等問題。

但一個項目能否賺錢，其實是很難判斷的，在ZF手上能賺錢，不代表在民企手上也能賺錢。還是上面的自來水廠的例子，在矛盾存續一段時間後，地方ZF在城市的另一邊建一個第二水廠。

3、
PPP模式的背景及前景

PPP目前簡直炙手可熱啊，和人聊天不說兩句都覺得不好意思。今年的熱可以明顯看出是某部門在大力推動，感覺背景還是想要解決地方ZF負債和後續基礎設施投資的問題，但截止目前應該還是剃頭的挑子——一頭熱，而且很多人確實不看好，包括我個人，具體原因的涉及到ZF的架構和運作模式等，不便多講。早期運用PPP的福建某大橋、北京地鐵四號線等往往被作為PPP模式典範，個中甘苦可能只有當事人自己知道了。

另外對上面的回復有些許不同的意見，某種概念上PPP是股權融資是對的，但股權融資並非完全是高收益的。常接觸到一些民營老闆實業干累了或者接班人能力不是太強，往往會蓋個酒店或商鋪之類的物業（投資並不小，上億或幾個億，幹個污水處理光伏電站之類的足夠了），每年收收租子，自己養養老也挺好。所以只要確定某個項目未來能有穩定的收益，不一定要求很高，總會有人投的。每人投不是因為項目，而是對模式和TZ的不信任吧。

最近家裡在做政府項目，有涉及到PPP模式。恰好這個問題被推到TL，本想多一些實際經驗再來答，現在感覺也就那麼回事，之後有新的體驗會更新。

簡單講，PPP模式就是政府要修一條路，耗資1億但政府沒錢。於是面向社會招標，讓企業來投資修路，然後建個收費站收費還錢。企業需要在銀行有1億的授信額度，貸款進行施工，完工後政府來償還本息，這個周期一般在二三十年。雖然名義上是企業貸款，但在一年施工結束後企業已經脫離。少有企業願意花幾年來回籠過億資金，做這個工程已經有一小半的純利潤，投資房地產之類的來錢更快。

這種情況下跟政府債有什麼區別？之所以大力推廣應該是有穩定的資金源可以償還，基建不至於停滯不前。

一個項目最少幾千萬，多的幾億幾十億的都有，最後買單的都是政府，只不過還款期限推遲了。也就產生了很多歷史遺留問題。而且要經歷多屆領導任期，還是前任上了大項目陞官了後任還錢。

而且不是所有的項目都是可盈利的，有的純公益項目最後還款來源還是政府資金。講真，之所以放開特許經營，一個很重要的原因就是知道政府這塊牌子有點臭了。在以前，尤其是08年的四萬億，政府欠的錢相當於無風險貸款，是鐵飯碗。但近兩年經濟低迷，國家也沒有強力的刺激政策，政府賴賬的事例越來越普遍。東部沿海城市還好，中西部城市一談到政府項目，首先要先要確保資金問題，給多少錢做多少，自己墊資的事誰都不敢做。所以允許你參與經營，資金有保障，才有民間資本敢參與。

為什麼現在不斷努力推動？

因為一些方式以前是違法的，可能嚴格地說是違紀的。

比如說有一家醫院年久失修，已經無法承載那麼多的病人，所以要新修醫院。但是這個醫院年年虧損，現在有巨額外債，你把醫院拆了債務誰來承擔？政府不僅還不起這筆錢連修新醫院的錢都不夠，但是醫院又不得不修，怎麼辦？

最好的方式就是讓投資方參與醫院經營，但是這是公立醫院誒，怎麼可能讓個人經營。醫院最暴利的就是醫療器械和藥品，把新醫院幾年的訂單給了投資方，這樣也保證了利潤，一舉兩得。但是，如果你這樣做了，等著被雙規吧。

現在之所以需要財政部備案，一方面是為了避免債務擴張，另一方面也是在探索。

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。
相較於BOT或BT模式而言，個人覺得至少有以下兩個差別：

1、公共產品的最終權屬差別
在BT/BOT模式下，政府雖然通過投資人進行了融資建設，但最終還是要通過回購方式，贖回公共產品的所有權。相當於還是政府付全款修建了公共產品，只是由投資人先行墊資，暫時緩解了當前的融資壓力，但資金緊張問題終會暴露，於是現在看到政府的存量債務都徘徊在較高水平，無法迅速消化掉，這大概就是現在融資模式必須轉變的原因。
在PPP模式下，由投資人投資建設並擁有公共產品的所有權，政府採取特許經營權的方式向投資人支付使用費，使公眾可以使用公共產品，即相當於政府租了公共產品供公眾使用，政府只負責支付租金，但不再購買公共產品或享有其所有權。

2、運營模式的差別
在BT/BOT模式下，政府或政府下屬的融資平台公司作為公共產品的業主單位，是公共產品的最後所有權人，所有其不僅需要關注公共產品是否能滿足用途，還要負責公共產品的建設整過程，比如對工程進行前期設計，公開招投標選擇施工單位等（實踐中也有投資人承擔部分職能的情況）。在贖回公共產品運營權滿後，政府還需要負責後續運營和處置。
在PPP模式下，政府只需要公告採購的公共產品的功能需求，其設計、建造、運營均是由投資人來負責，政府承擔的責任更少。

在對地方政府融資管控愈加嚴格的情況下，特別是國務院目前要求地方政府在2014年底的存量債務的基礎上只能減不能加，地方政府無法一次性支付大量費用建設公共產品，而採用PPP模式分期定額支付使用費的方式能夠有效緩解其資金壓力，但個人覺得PPP模式還只能是看起來很美，主要是：

1、大政府思維
長期以來，民眾都習慣了大政府思維，有問題找組織，特別是信訪泛濫的時候，民眾都把政府當成了全能的政府，地方政府官員也習慣了大政府思維，大包大攬，強力推進基礎設施改造；但在PPP模式下，連公共產品的所有權都不再屬於政府了，民眾上街發現公路、路燈、花壇都不是政府的了，警察是保安公司派遣的，政府只是一個二傳手，負責採購公共產品和服務，民眾還能習慣嗎？另外企業運營公共產品自然會產生企業的趨利性和公共產品公益性兩者的衝突，採用PPP模式後，如果無法有效管控公共產品價格，也會對社會穩定造成一定的衝擊。

2、特許經營權的價值評估
以收費還貸方式建設高速公路就是一個典型的通過特許經營權融資的方式，雖然上屆政府頒布了《商業特許經營管理條例》等條例，但對特許經營權的價值如何評估作價，還缺乏明確科學的方法。在BOT模式下，投資方佔有運營公共產品的期限的確定往往缺乏科學依據，對投資人而言獲得更長的特許經營權往往能取得更多的收益，這也為權力尋租提供了空間。在特許經營權價值評估缺乏科學方法的情況下，推廣PPP模式也將會遭遇同樣的困境。

3、政府信用和守法意識
這個就不做深入闡述了，PPP模式企業收回收益需要一個長久的階段，幾年甚至幾十年，地方政府領導都換了幾屆，隨著政治環境的變化，企業的能否按預期取得收益存在一定的風險。

僅從十三五提出的環保目標來看，資金的缺口也是非常巨大的。2016年初舉行的全國環保工作會議上，環保部明確表示，「十三五」期間，將以改善環境質量為核心，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃。環保部部長陳吉寧還特彆強調，2016年將要全面實施《土壤污染防治行動計劃》（「土十條」），聯合2013年9月發布的《大氣污染防治行動計劃》(「大氣十條」) 以及2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》(「水十條」)，政府對於三大領域的關注將達到前所未有的高度。三項防治行動計劃的相繼推出，展示了政府在環境保護領域的力度與決心，同時也可以看出，在「十三五」中提出的深入實施大氣、水、土壤三項行動計劃並非突如其來，而是醞釀已久。

伴隨著前所未有的機遇，隨之而來的是更加嚴峻的挑戰。下面收集了關於「十三五」期間三大領域全社會投資規模（即政府投資與民間資本投資的總和）的預測與期望得到以下結果：

雖然各方數據有所出入，且來源不一，但從上圖中數據可以清晰地看出，中央政府對於「十三五」環境領域，特別是三項污染防治行動計劃，有著很高的投資期望。

如此高的期望，政府面臨的首要問題自然是開源：沒有錢，心比天高也木有用啊！那有什麼好的應對辦法呢？一個好的解決辦法就是：允許民營資本參與到公共服務的投資、建設、運營、管理等過程中來。目前我國主要以民營資本投資為主，作為回報政府賦予民營企業一定時間長度的自主運營權利，同時政府將作為購買方向民營企業購買相應PPP項目提供的公共服務，超過計劃收入的部分將作為民營企業的創收得以保留，計劃運營期結束後項目將歸政府所有，即為PPP模式中一種典型的建設－運營－移交模式(build–operate–transfer, BOT)。

PPP合作模式，一方面減輕了政府對於公共服務的資金壓力，另一方面實現了風險的共同承擔機制。作為融資方追求利益的最大化，作為PPP追求公共服務效益地最大化，兩者協同，降低風險。作為政府，自然有很強的動力去推動了。

自2010年以來，國家在政策層面國家的不斷推進，讓PPP模式迅猛發展，並將在十三五期間全面開花。

下圖是今年三月首次公布的全國PPP綜合信息數據。在環境保護領域的投資金額則達到了5655.26億元，約佔投資總額的7%，僅次於交通運輸，市政工程，片區開發和保障性安居工程。

我們可以看出，一方面國家在環境保護領域十分倚重PPP模式，約5700億元的投資金額高於2015年全國一般公共預算支出中節能環保部分的4800億元；另一方面在接二連三的有利政策推動下，環保領域的PPP項目發展迅猛，社會資本投資願望強烈，參與度高，開展數量眾多。以2015年全國一般公共預算分布情況為例，預算中教育、社會保障佔據了比較高的比例，而節能環保和交通運輸則比較低。與之相比，全國PPP綜合信息數據中交通運輸與節能環保領域都佔據了很高的比例。這種分布特點清晰地顯示了國家在某些公共服務領域依託PPP模式分擔投資壓力的舉措，特別是環境保護領域。因而，要完成「十三五」中所提出的規劃目標，推進PPP模式的發展將是至關重要的一點。

總而言之，「十三五」規劃在環境保護領域提出了全新的目標，同時也面臨完成目標所需要的巨額資金挑戰，而公私夥伴關係模式（PPP）則是解決這一難題的關鍵。因此，可以預見十三五期間政府將會大力推進PPP模式，而對PPP模式而言，「十三五」也將會是機遇與挑戰並行的五年，

題主不妨把題目直接改成「為什麼政府積極推廣PPP模式」。如果題主關心的是PPP模式下公共產品是否會受影響，那麼題目弄成「PPP模式下政府採購環境服務以及第三方專業治理服務有哪些特點"，因為無論是環境服務還是第三方專業治理服務都可以用PPP的模式來做。那麼」為什麼政府積極推廣PPP模式「？相信理解了這個大問題，引申出來的具體行業和專業的問題大家就會仁者見仁了。
那麼為什麼政府積極推廣PPP模式呢？要弄清楚這個問題，怎麼都繞不開3P的概念，繞不開它的本質。當然前面幾位@粉絲多了要改名也說了，這是個非常龐大的概念，因為它本來就是被設計用來解決龐大的社會發展問題，展開發展了之後首先就會對參與城鎮化建設的各種經濟組織產生巨大的影響（銀行、企業等各種投資主體），隨著時間的推進和政企合作項目的深入，也會逐漸會從經濟層面延伸到對XXXX產生影響，當然，這是宏觀層面的事情，就不展開說了，展開了說能從美利堅說到俄羅斯，從地球扯到月球。。。

PPP是英文"Public-PrivatePartnerships"的簡寫，叫做公私合夥制。英國1982年提出的，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施，並向公眾提供公共服務。香港的香港電燈公司就是這玩意（隨著民間資本不斷進入各個公共領域，後來發展到香港人說香港是李家城，其實本質就是錢權交易）。

@粉絲多了要改名的答案是迄今為止知乎上關於PPP最好的答案，很客觀的分析了PPP得以推廣背後深層次的原因，PPP是目前城鎮化最佳的操作模式，本質是進一步市場化，也就是在響應十八大所謂的發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，通俗的說也就是錢權交易有明媒正娶的章法了，過去的BOT.BT等方法已經干不下去了，因為地方政府沒地皮賣了，沒有土地財政，哪有錢給企業付錢，地方債又大都到了還款的時候了，簡直是焦頭爛額，但是城鎮化得推進啊，不推就是中等收入陷阱，那怎麼辦？所以就推這個PPP，地方政府、銀行、企業皆大歡喜…

關於對PPP的理解，從國家層面到地方政府再到參與投資的銀行和企業各有各的理解角度，千言萬語的各種文章網上也一大堆，我要推薦搜狐財經下面的這個圖，相對來說這個圖的理解更客觀更清晰，非常有助於初步接觸PPP問題的童鞋來理解，而題主問的政府熱衷PPP的幾個原因也說到了點子上。

當然，如果從項目融資的實際操作角度上來看，在項目融資的 PPP 模式如何設計？這個問題中， @徐偉和@陳歡歡的回答是比較靠譜的，相信 @徐偉他有從事過此類項目的落地的工作經驗。總的來說，拿一級開發從融資的角度來講，以前在BOT的背景下企業去做一級開發，只能以企業為融資主體，往往項目周期不可控，因此項目的資金鏈很快就玩不起來了，再有企業的投機行為和政府的短視行為一摩擦，直接導致了各種半調子工程到處都是。但是在PPP的角度下，就可以用項目融資的形式來推進，把大家栓在一條船上，事先就把收益分配和退出機制亮出來，這樣以來政府、企業和金融單位從一開始就能圍繞各自的利益攤開了談，那麼再有錢的出錢有力的出力有權的出權，分工明確、目標清晰，所以項目的成功率就能得以保證。
（未完）歡迎拍磚

做PPP，要警惕民營資本綁架政府和公眾利益，不要讓四川保路運動這樣的故事再現。

不看好PPP。 1在私人和ZF之間的利益之爭，從微觀上總是ZF處於弱勢地位，沒一個老闆是虧本離場的。變一次虧一次，談一次虧一次。2賺錢的項目，很多人來投，這種事情又不是可以拍賣的，因素太多要一個個仔細談，於是可以尋租了。3虧本的項目，誰會來投？4上面的項目或許是真的好項目好PPP，但落到地方上變味了，可能會談個項目等於埋地雷，現在聽了掌聲，得了政績，又能以空間換時間解決現金流，幾年後合約到期或中途無以為繼，那是下屆頭痛的事了。
上面的相信能做得好的，畢竟專業的人多，很多事對公眾也透明一些，給決策者提供參考的意見也透徹一些。下面的則不一定，很多是領導一拍桌子就這麼定了。

近期，PPP相關概念屢見於各大網站或者報端，但是至於個中詳情，知者要麼是王八吃螢火蟲--心底亮；要麼就是揣著明白裝糊塗，或者是人云亦云只懂得炒作概念的其實一文不值的所謂財經評論人，紛紛擾擾，熙熙攘攘。

也罷，「若似月輪終皎潔，不辭冰雪為卿熱！」三刀飽食終日無所事事，渾渾噩噩庸庸碌碌，酒足飯飽之餘也就拋磚引玉，談談什麼是PPP，究竟該如何做相應的投資或者規避投資風險。

一.何為PPP？

簡單來講，所謂PPP就是「public-private paternership」,政府-私人的合作關係，也即政府和個人合作共贏，達到獲取收益的項目，也即政府將以往通過銀行融資的項目，現在換成和私人或者民營企業合作，從民營企業借錢投資公共基礎設施項目。

雖然諧音聽起來像是「騙騙騙」，但是「天上起落雷，地上驚風雨。」以我大中華人民共和國央行的威信，料想不至如此；只是央行財政部最近力推供給側改革，力推PPP，如果下面只有毛毛雨或者光打雷不下雨，光一地蛤蟆蚯蚓亂爬，也就更不像話了。

PPP是好東西嗎？央行財政部出品的，質量剛剛的，又怎麼是壞東西？顯然就是一塊香噴噴的債務和金融大蛋糕，就等著五湖四海的江湖草莽或者金主掠食者們來分食。

根據根據財政部披露的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台的數據，近期三則消息引起我的注意：

1. "財政部2014年第一批PPP示範項目26個（原為30個，後調出4個），2015年第二批示範項目206個，共232個，總投資額8025.4億元。"

2. "截至2016年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平台項目庫的項目9285個，總投資額10.6萬億元，其中執行階段項目共619個，總投資額達1萬億元；財政部示範項目232個，總投資額8025.4億元，其中執行階段項目105個，總投資額3078億元。"

3. 「截至6月末，全部入庫項目9285個，總投資額10.6萬億元，比3月末增加1564個、1.8萬億元；其中已進入執行階段項目619個，總投資額1萬億元，比3月末增加250個、0.5萬億元。」

說明什麼，說明央行財政部早在2014年就開始謀劃布局PPP，2015年主要是試點，試的差不多，然後今年開始大力推行！近乎10萬億的投資規模秒殺一切國際上的什麼Q不Q，E不E的！

央行究竟是通過官民合作的方式，共同度過今年的全球經濟危機和當前國內的房地產經紀導致的經濟僵化危局?

還是通過有限度的開放一些吃力不討好的硬骨頭，但是還有可能有錢賺的項目，來讓民間資本加入承擔地方債風險的行列？

還是只是推出個PPP名頭，然後藉機放水10萬億，又或者好肉讓給各諸侯大佬門吃，而讓民間資本分食殘羹？

也就是看諸位看官自己的悟性和智慧了!看諸位著不著道，著不著相了，央行在下一盤很大的棋，三刀的不懂，你的懂得？

央行早意識到光靠放水除了給房地產托市和給銀行注入流水外，是沒有辦法完全對衝掉30萬億-40萬億的地方債規模，沒有辦法處理地方債和外接金融債。意識到只有讓民間力量加入進來，承擔地方債風險，才能更加有效地推進供給側改革。

但是自古以來，民間力量和政府博弈的結果十有八九都是賺到錢了，政府賺大頭，民間資本賺辛苦錢；沒有賺到錢的話，那就是債由民間資本來填坑了。至於一些看起來很美的，傻子都知道能賺錢的如鐵路交通地鐵之類，民間資本就不用想了，各地大佬早就會把味道鮮美的肉一口吞下，那輪的到民間資本的份？

如果法律完善，中國不是靠人情關係背景的社會，PPP推進順利，民間資本有利可投，自然會趨之若鶩；但是現在的大環境下，地方政府的好項目基本上都是靠關係人情的項目，壓根輪不到你；而一些投資期長而且基本無利可圖的慈善公益項目，基本上是清湯見底自然門可羅雀無人問津。既然風險係數和回報期都無法滿足民間資本要求，卻只有承擔地方債風險的情況下，又怎麼會咬PPP的餌呢？

這年頭不是人傻錢多速來，而是傻子們的錢都被騙完啦！

金剛經有云：「一切有如法，如夢如幻，如露如電！」，佛家常說因果諸色空相，PPP也只是色相一種，自然有其因緣。三道正題切完，再來談下PPP的因緣，讓大家更加了解下PPP的來龍去脈！

二.PPP的前世

1.地方債違約風險2016集中爆發和央行放水受限.

談PPP，先把地方債退出來問斬，何故？因為PPP只是一個棵樹的枝葉，根源還是地方債！這也不是三刀瞎BB，而是做空大神索羅斯早已立下的定論！

索羅斯雖然已經耄耋之年，但是老當益壯，今年上竄下跳，一開始博鰲金融論壇，索羅斯就宣稱，中國地方負債規模達到了gdp的300％，算上國際金融負債再加50%，全國總體負債達到350%，遠超2008美國金融危機時的美國總體負債水平。
而英國脫歐，索羅斯本來可以藉機做空英鎊狠賺一筆，但是他的眼光還是釘在中國身上，所以放過了英國，而專註做空中國。

至於中國地方債總體規模，樂觀估計20萬億-30萬億，悲觀則在40萬億-50萬億。而如此龐大的地方債務，在今年也都面臨陸續到期的問題，如果央行財政不出來說話拍胸脯的話，地方政府面臨極大的違約風險。

而央行目前除了主動印鈔來稀釋債務規模應對到期地方債違約風險外，其他並無有效手段；雖然什麼債轉股，可轉債，都是新債還舊債，或者是賴給銀行，根本問題還是沒有解決！官方統計當前gdp在67萬億左右，但是真正能夠用財政盈餘對衝掉的地方債規模預計不到5萬億左右，而其他的都是要靠央行瞄著居民儲蓄額來放水擺平了。

但放水工具的缺陷就是，會提升全社會通貨膨脹，提供生產力成本和融資成本，會使得短時間債務賬面解決，但長期債務依然會滾雪球越滾越大，至於經濟結構調整和房地產解套更是遙遙無期！到最後還是只有全民來共同承擔地方債而已。

更嚴重的一點，央行的調控工具隨著放水規模的擴大會逐漸失靈，而整個經濟體距離凱恩斯陷阱或者是中產階級陷阱距離也越來越近。故而地方債要解決正途始終是通過財政盈餘來對沖，而非通過放水變相徵稅來稀釋！

打個不恰當的比方，如果鳥都餓死了，捕鳥的又到哪裡去抓鳥？

2.整體商業大環境惡化；

筆者所在的互聯網金融圈和金融互聯網圈，有幾個明顯的訊號:一是互聯網類/金融類初創企業融資越來越困難，至於以往的那種靠補貼買用戶而無盈利，類似如滴滴、美團這類不賺錢但估值還很高的企業會越來越少。二是有大批企業融到了A輪、B輪後，然後就沒有然後，C輪死的有很多。三是，投資人越來越看重是不是真正能夠盈利，有清晰的盈利模式或者途徑！或者具備壟斷性，能夠保證未來獲利，否則基本上不會投錢。

如果互聯網和金融創新兩個基本上是當前國內代表最吸金的方向，都出現錢不好騙的情況下，那麼其他傳統行業和製造業的錢，就更不好賺了；而一些粗放型的和技術含量低的電商，也面臨著越來越激烈的同質競爭。

至於房地產，雖然價格一路攀升，但是裡面究竟多少水分多少人為製造的泡沫在裡面，也就仁者見仁，智者見智了。

但普遍共識就是2016的錢比2015的錢更難賺了！錢難賺，政府的項目又要做，也就只有這種前無古人的PPP了。因為PPP一推出，可以利用大家都不懂得情況下，上市公司畫畫圈圈，然後再在資本市場圈錢。

3.開發商跑路風險和銀行不良貸款風險蓄集中；

然後跟PPP相關的還有一個就是萬眾矚目，目前大家都喜聞樂見的房地產。

雖然看起來還是全國山河一片紅，四處都是機器轟鳴的聲音，房價一片喊漲聲，但是有個嚴重的問題就是開放商跑路和銀行盈利狀況惡化，開發商跑路風險和銀行出現債務危機的風險越來越大。

三刀一直有個觀念，就是中國不發生崩盤式經濟危機也就罷了，一旦發生，必然是由於開放商跑路和銀行崩盤。因為中國的銀行業風險最大的不是來自於消費者的需求方市場，而是來自於供給市場，特別是開放商過度貸款，導致資金鏈斷裂，自己跑路而銀行承擔債務。

在一線城市，由於持續城鎮化和人口流入紅利，房價始終持續上漲。而在一些人口持續下滑的二三線城市，特別是以縣級單位為代表的全國300多個縣，普遍都面臨房子難賣的情況，而開發商債務堆積。雖然央行放水和銀行信貸能夠支撐一段時間，但是由於人口的流入流出具有不可逆性，必然地二三線城市的債務風險會拖累全局。

近期的銀行業普遍被國際三大評級機構下調評級，而官方媒體卻沒有任何反對。說明央行也意識到銀行業的不良貸款和債務風險確實超出預期，根本上是內功不足，才被國際評級機構看空，而非國際評級機構不公正。銀行業的風險和不良債務的處理，如果憑藉央行一己之力，霸王強上弓放水一口吃下也沒有什麼問題，但是民間資本這個傻大楞，推出個PPP搞些資本來承擔風險又有何不可？

三.PPP今生；

談到今生，也就是談談民間資本如果真是喜歡玩火中取栗的遊戲，或者是一失足跌入坑，介入了PPP項目後，又當如何全身而退或者獲利。

1.政府違約怎麼辦？

民間資本介入PPP項目最大的一個問題，就是政府違約或者政府信用問題。因為中國當前的特色，是一個人情遠大於法紀的社會，這也就使得PPP項目的運作成功，就取決於政府的信用和當地地方官信用，以及當地地方官升遷調離或者換屆導致的政府人事變動之後，地方政府認不認賬的問題。

政府如果違約，作為弱勢的民間資本，基本上可以說是無能為力。自古民不與富斗，富不與官爭。一涉及到官場利益，投資人就只能拼接各自的人脈，八仙過海，各顯神通了。碰到違約，十有八九就是打落門牙往肚裡咽的後果。

因而PPP項目只有成功，大家有錢賺，政府才能分杯羹；但是如果做失敗了，出現政府違約或者其他情況，那民間那就面臨債務危機和各種追債討債問題，而大的損失十有八九還是民間資本承擔。

2.無相關法規保駕護航卻面臨壟斷企業競爭。

推進PPP項目，還有一個問題，就是現階段並無一套完善的法規保駕護航。這樣就使得PPP項目更多充滿人治和利益交換，不透明的地方居多。

缺乏有效監管，雖然有時候對於民間資本有利；但是當政府和民間資本博弈的時候，不透明的結果往往對於民間資本不利。故而，民間資本介入PPP，最重要的還是要考慮這類法律法規風險。

而一些有背景有後台的如央企和地方壟斷巨頭，這些企業對於介入優質PPP項目有著得天獨厚的優勢，因為銀行的信貸先是投放到他們，他們有足夠的力量去獲得好的資源。而一些難度較高的PPP項目，他們無意涉足，才會讓民間資本去玩。

如果民間資本和這些壟斷企業發生利益衝突，無論是行政法規還是人脈關係，民間資本十有八九也是打落門牙往肚裡咽。

3.PPP項目意圖。

三刀拙見，本意PPP項目還是央行騰龍換鳥手法的一種，目的和重點是為解決地方債。但是本質上還是「騙」民營資本充當接盤俠。

因為涉及到和政府的項目，民間資本根本無法追責和保護自己利益。而且這些涉及到政府的項目，利潤高的基本上也被央企或者地方壟斷先摘，留下的都是一地雞毛。

4.PPP項目的投資策略和看法。

三刀有三個觀念：

1.優質PPP項目不乏投資機會；

如果央行財政部只是推薦些垃圾PPP項目，自然沒有什麼吸引力，必然還是有些可以值得投資的項目在裡面。但是這類項目通常都是要大家擠破頭，或者是看關係人情硬不硬。而作為普通人關注這類PPP項目，不如關注些有搞頭的上市的央企，看看他們有沒有拿到合同款大的非公益慈善類PPP項目，理論上講，PPP概念炒一炒，這些公司股價也會蹦一蹦。

2.劣質PPP項目魚目混珠存在風險；

有好的自然也有壞的，如果央行財政部只是把一些優質項目拿出來的話，自然沒有辦法達到分攤地方債的目的，所以必然有很多是坑。而至於如何鑒別這些坑，就看諸位看官的功課做得到不到位了，但是作為小白而言，就看看那項目是不是周期長得離譜，能不能鑽到錢，就足以區分了。

在股市裡面，有一些充當接盤俠的上市公司，可能會涉及到對應的慈善或公益或是周期長於五年的PPP項目，作為小白而言，大範圍的不景氣下，還是早點離這些公司遠的為妙。

3.與其看投資機構對於項目評級，不妨看看當地對接政府的口碑和透明度以及信譽度和穩定度。

其實評級，特別是針對機構或者基金的評級，在國內而言，並無太大差別。因為所有的基金機構背後都是背靠證監會。而評級機構也不過是過過場面而已，沒有獨立性和公正興可言，而且對於普通人，也沒有透明性。

故而，所有的PPP項目，其實好壞還是看政府，評級特別是國內的評級，往往可信度並不高，因為缺乏監管也存在利益交換。

而如果真要看評級一定看國外的評級，譬如穆迪惠譽之類，雖然也有很多不靠譜，但是比起國內的評級機構，至少還具備一定的參考價值。因此投資時，就看對應企業機構是否被國際評級機構列為A類以下了，通常這類企業的債務風險存在較大問題，股價提升也會存在難度。

所以PPP概念相關，還是重點關注PPP項目所涉及的政府機構的美譽度和透明度，主政官員靠不靠譜，以及人事變動情況，才更具備可操作性。

目前來看 PPP的參與方還是以國企央企為主好的PPP項目（現金流穩定回報周期較短）民企搶不過央企國企相對差一些的PPP項目交給民企又不放心如果只是把地方政府的債務轉嫁到國企央企身上並不會對經濟發展起到多大的促進作用具體案例的話可以研究一下洋口港
PPP的後續發展還是需要讓利於民真正激發民企的參與熱情現在通過FOF方式來鼓勵PPP發展個人感覺是進步大家都是摸著石頭過河就看後續怎麼操作了

關注幾天了，試著回答一下(僅就個人知道及理解的簡單回答一下，不代表就職單位的觀點)：

一、對問題的回應

要指出的是，提問者所說的「政府採購環境服務」太大，這裡限縮為「政府採購環境監測服務」。（國家將規範環境污染第三方治理推進政府向社會購買環境監測服務）

1、從主體來看，先來看一下「政府」是哪一個政府，基本上來說，PPP為財政部與國家發改委在推動，向社會購買環境監測服務為環保部在推動，環境污染第三方治理為發改委在推進。

2、從法律上來看，環境污染第三方治理為排污企業與治理企業的合同關係（為純民事關係），PPP與向社會購買環境監測服務都屬於貫徹落實2013年9月《國務院關於政府向社會力量購買服務的指導意見》的精神，此為政府與社會企業的合同關係。

3、三者的共同點：即三者都涉及環保。PPP項目中現在比較成熟的垃圾處理、污水處理BOT項目就屬於環保項目。三者也有不同的地方。環境污染第三方治理本質上是兩個社會企業的合同關係，政府部門推動它不過是為了使行業更加專業化發展，同時解決環保問題，其與前兩者是政府解決自己的問題（「提供更多、更有效率」）有本質的區別。PPP與政府採購環境監測服務，遵循《政府採購法》的規定，後者屬於《政府採購法》中貨物、服務、工程三類項目中的「服務」類，PPP項目由於一般都是大型項目，都涉及施工，所以是「工程」類，在現行法律框架下（沒有類似「特許經營法」），主要遵循《招投標法》等規定需公開招標（在指南出來之前，財金〔2014〕113號，簡稱「指南」）。（不要問我為什麼這樣，都是政府購買，怎麼是兩個法。呵呵，也只有我國才會對採購的方式專門立一部法了。吐槽完）

順便說一下，「脫硫」，猜想是指2007年國家發展改革委、原國家環保總局聯合頒布的《關於開展火電廠煙氣脫硫特許經營試點工作的通知》，要求火電廠煙氣脫硫實行特許經營。「水處理」、「水價」都屬於污水處理項目的內容，根據2004年建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》，「城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。」總的來說，三者都可以特許經營。如果你真的要問水價，呵呵，我不知道你要問的是工業污水的水價還是生活污水的水價（因為二者的價格相差比較大），是哪個地區的水價（中西部生活污水處理廠把管網建設都包在廠區BOT項目中招商，這事我會亂說？包與不包，呵呵，那對價格影響就大了），是上升還是下降（它們也不一定隨著政策的推進價格就下降，極有可能隨著監管的規範化運作，價格反而會上升）。

所以，總的來說，問題問的太大，不好回答，光一個PPP就寫幾篇論文了，光一個採購環境服務就幾萬字了。三者既有關聯的地方，也有區別。呃呃呃，不過，既然PPP這麼熱，偶也就來湊個熱鬧。

二、如何看待政府方面不斷努力推動的 PPP (公私合營)模式

「如何看待」，這種問題現在越來越相信屁股決定腦袋，學校的時候還一起罵政府的人，現在在法院的盼著漲工資，當律師的在法庭上被法官訓的像啥一樣，做城管的在想著不像其他部門一樣在中央有個親娘，不吐了，曾經差不多的人，位置不一樣，關心的、想的也不一樣了。下面從6W1H簡要分析一下吧。上面排名第一的說過的就盡量不說了。

1、who。

主體是政府和社會資本。國外的PPP是「公私合營」，到國內來，由於我國的三種資本性質，不易說清哪些是「公」，哪些是「私」，就變為「政府和社會資本合作」了，除了政府和本地的控股國有企業、平台公司，其他的都可理解為社會資本。

for who.

中央政府：如果把各級政府看做分公司，中央就是總公司，現在總公司發現整個公司的負債太大（地方政府債務巨大），那怎麼辦呢？公司老總把公司資產梳理了一下，發現還有一大塊資產長期沒在市場上流通（國有企業資產），那就把這塊資產部分拿出去賣了唄（混合所有制改革，轉讓部分股權），對於部分有穩定性收益的項目（經營性或准經營性項目），就引進PPP的理念來操作。這樣的話，既降低了公司的整體負債比，防範公司破產的系統風險，同時又通過股權合作的方式（而不是以前的憑地方政府信用舉債，反正最後由金融系統兜底，也就是中央兜底）控制了地方未來無序舉債的可能性，降低了地方政府負債。所以，對於中央來說，推動 PPP是其手裡的一張牌而已，雖然以前也打出來過（垃圾處理、污水處理等公共用事業領域行業在2004年建設部就發文鼓勵搞了，其實90年代就開始了），不過高度及力度沒現在大而已。當然，如果再高一點，那就借用2013年12月財政部樓部長的講話了「這是我隨克強總理出訪期間，針對企業「走出去」融資難、地方債務「高企」提出的一個應對建議，總理贊成這一思路，並要求我們結合新形勢、新情況、新變化，儘快研究並運用PPP對內支持「搞建設」、對外支持「走出去」的可行性措施」。

地方政府：對地方政府來說，你中央要怎麼搞，我就怎麼搞唄，但是真的還是假的，那就不好說了。適合運作成PPP的項目，那當然可以按照PPP項目的規則及操作流程來操作；但不適合運作成PPP的項目，比如市政道路，如果又必須要上馬的話，那就帶一個PPP的帽子搞唄。就像BT模式，2012年財政部的463號文就不支持了，不過像福建的有的地方的項目現在還接受BT模式。對於地方政府來說，推動PPP那是政治正確，怎麼借PPP的帽子把項目做成才是他們關心的。

by:不過，多說一句，通過混合所有制改革、PPP、項目收益債、發行地方債是否能解決地方的財權與事權不匹配的問題，這就要看接下來的財稅體制怎麼繼續改了。吐個槽，今年好多地方政府跟潮流，張口PPP，閉口PPP，投資人提的模式左一個不是PPP，右一個不是PPP，好難伺候，但有的項目本來就不適合做PPP的，即使可以做BOT，行業內也不一定有什麼投資人願意O，比如地鐵運營。這導致了地方政府今年的一些項目停滯不前。當然，這跟政府都忙著甄別負債有關，但准經營性項目即使採用BOT模式，由於需要政府補貼，那也增加了地方政府負債啊，也不符合今年的政策導向啊，哎，不說了。

地方政府平台公司：其實，推行PPP、新預演算法的實施、債務的甄別，直接利益影響最大的可能就是地方政府平台公司了。因為平台公司不僅要拿出存量項目搞PPP，新增項目按照指南的規定，只能由「政府或其指定的有關職能部門或事業單位」作為實施機構，那平台公司就不能搞了。

by：今年平台公司比較難熬，不僅要拿出優質的項目做PPP，還要承擔負債，有一些負債是完成政府交代的重點工程造成的，現在雖然甄別債務，允許你上報債務，但到了省里，你以為人家全額核准你報的債務？呵呵，有的只認一半（不要來找我，我也是聽人說的）。

吐個槽：對於准經營性的PPP項目，由於需要政府的補貼，其也必然增加了地方政府的負債，在今年這樣的大背景下，有的地方就建了，把重心轉移到怎麼甄別債務。

2、what。政府和社會資本合作提供公共產品/服務的各種形式（包括但不限於特許經營形式）。

3、why。上面從中央的角度提到了。

4、when。上一屆政府在忙著怎麼均衡各要素以保持高速行駛，這一屆政府發現四周陰雨綿綿，趕緊趁機器低速運轉時檢修一下零部件。

5、where。從財政部發布的30個示範項目來看，地域上，江蘇、安徽佔了大多數（可能），共13個；行業上，能源類、水務環境類15個、交通類8個，其他3個。

6、how。指南列舉了委託運營、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT六種模式，再加上一個「等」字。從中可以看出，指南是鼓勵社會資本參與運營環節的，6種模式中除了管理合同是一種過渡，其他都涉及運營；6種模式中除了委託運營、管理合同，其他都是項目融資。

最後，12月4日，財政部的指南（即財金〔2014〕113號）與國家發改委的合同範本（即發改投資[2014]2724號附件二）同時公開，雖然兩個部門還在博弈，不過，在唱了一年的PPP的概念後，終於有了實質性的一步。要研究PPP細節的人，可以關注這兩個文件，在這裡就不說了，裡面有衝突的地方。

我只想說，法規是死的，就像《紅樓夢》，佛家讀出佛，道家都出道。地方與中央的博弈中，不正視的解決問題，靠堵是堵不住的，靠疏要看操作可行不，能不能既兼顧遠期，又能解決近期的連續性問題。中央想引進社會資本，但社會資本想進來嗎？大家問一個問題就知道了，如果發生糾紛，現在法院能確保發生糾紛時的社會資本（特別是民間資本）的權益嗎？大家心裡可能都有答案。所以，聲音很響，效果怎麼樣只有慢慢的看了。

最後補充一點，上面採用的PPP相關概念多參照指南，沒有參照國家發改委的範本及通知，是因為個人覺得財政部在PPP文件制定、修改上花費的時間較長，心思花的較多，較符合項目實際情況，所以採納之。競爭性磋商是新提法，贊一下。

1、中央政府意在真實控制地方政府的舉債，加強債務管理；

2、沒有意義的基礎設施建設，要停掉，所以規定了年財政支出10%的上限，與1中的意思大同小異；

3、嚴管之下要留敞口，不能經濟硬著陸，一定的經濟增長要保持，所以不能一刀切，ppp是有效的手段，嚴管之下給政府支出、消費兩大部門留了敞口；

4、實現供給側改革的目標，淘汰過剩的建築企業，讓中、大型企業越來越具有競爭力，小型的企業停掉，實現利潤的流轉；

5、支持中國走出去的原則，以一路一帶概念為基礎，加大海外項目的建設，最終實現經濟增速的保持，其中建築業在各個產業中算首當其衝的；

下面是負面的

1、並沒有什麼盤活民間資本的概念，如果有，也不是老百姓理解的盤活民間資本。大致的流程應當是：來百姓的錢---金融機構（存款或理財）---大型建築企業借款---大型建築企業承接PPP項目，完成固定資產投資---政府稅收支付建築企業墊資（本金+收益）---建築企業還錢給金融機構---金融機構還錢給老百姓；小型承包商不具備強大的舉債能力，不是李總理所謂的盤活民間資本；

2、並沒有什麼公私合營，如果有，可以忽略不計；

3、大部分老百姓只能做吃瓜群眾，想參與到ppp項目的民企需具備強大的投融資能力；

4、PPP項目收益非常低，意在拉低政府直接融資成本，幾乎沒有民企可以接受，如果有，也是暗度陳倉；

5、PPP與政府購買是政府直接負債的兩種形式，同級別，不同類；

6、OM只是PPP合作模式中的具體實施方法

PPP對政府和企業來說是一個雙贏的機會，對於政府而言可以減輕地方債的負擔，對企業而言可以有穩定盈利機會。但實際應用中問題很多，多半是因為合同約定不夠完備，漏洞太多。目前，各地還在探索，有些已經實施，但很多問題要很多年後才能浮現出來，比如福建那個。

政府負債過高，但建設的腳步不能停，不能慢，所以政府把看似穩賺的項目，交給無處安放的民營資本去運作。一方面沒有增加政府債務，一方面把任務高效地完成了。至於進來的民營資本，就去平衡風險和利益吧。

大家都看到了PPP模式對缺資少金的地方政府的好處，可是有誰看到項目移交時候的風險呢？
反正現任政府通過各項PPP拉動了當地的GDP，自己在任內取到了立竿見影的效果。哪管後任的死活。正所謂前人乘涼，後人栽樹。
PPP投資人是要賺錢的，所以肯定會拉低自己的成本，那麼項目建設期的質量可就是最低限度的滿足招標的要求了。
運行期間的設備，也是得過且過，對於設備肯定就是新三年，舊三年，縫縫補補又三年，這樣十幾年正好糊弄到移交。而政府一接手，面對的就是設備的老化，大量的設備需要大修和更換，反正這個資金是後來者考慮的，現任的政府是不會考慮的。
還有人，PPP項目的一大批運行人員怎麼辦?全部納入接收方嗎？不現實吧！那一起辭退，不知道那時的地方政府如何接手這個燙手山芋。
有人說監管，要知道這些項目都需要專業的技術人員來操作，沒有金剛鑽還真攬不來這些瓷器活，但是有金剛鑽的技術人員，會做這種吃力不討好的監管工作嗎？

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這三個都反映了一個很麻煩的事實——政府手裡的錢和腦中的能力，越來越難以承擔其應當承擔的職能
PPP也好，項目債也好，永續債也好，再往前的地方債也好，甚至合同能源管理也好，都是融資手段，而且本金的償還期限越來越長，單個債務項目的金額越來越大。地方政府承擔的職能太大，錢又被中央收的太緊，賣地已經不能滿足日益增大的資金缺口了，所以債務的花樣越來越多。PPP肯定不是終點，未來地方政府的融資方式一定會更加花樣百出。最終一定會出現跟國債一樣、不存在還本的地方債。
至於政府採購服務，也是因為政府實在是沒能力做這些事兒。公務員的招聘大家也看得到，專業技術崗位的招聘比較少，而且每個地方專門為專業技術多設崗位也不經濟。為了彌補人專業技術才和政府職能之前的缺口，採購環境服務以及第三方專業治理服務什麼的也很正常了，本質上和原來請施工隊建高速公路沒什麼兩樣。